Revisjoniga luuakse ülevaade riigi tulu- ja kuluallikatest, nende eest pakutavatest teenustest ja tegevustest ning antakse hinnang, kas need täidavad neile seatud eesmärke ning kas ressursside kasutus selles on optimaalne. Revisjoni tulemuste alusel saab Vabariigi Valitsus teha põhjendatud valikuid, milliseid teenused riik peaks pakkuma ja millises mahus ning millistest teenustest ja tegevustest saab loobuda, kui need ei täida eesmärke või ei ole enam vajalikud või milliseid ümberkorraldusi tuleks teenuste osutamisel teha, et tagada ressursside optimaalne kasutus.
Revisjon võimaldab kohandada riigieelarve kulutusi muutuvate oludega ning vabastada riigi eelarvestrateegias seniste püsikulude arvelt vahendeid, mida on võimalik ümber suunata valitsuse prioriteetsete eesmärkide elluviimiseks.
Eelarverevisjoni kava kiideti heaks Vabariigi Valitsuse 31.08.2023 valitsuskabineti nõupidamisel. Eelarverevisjoni läbiviimine tuleneb koalitsioonileppest, kus nähti ette eesmärk järgmises sõnastuses: "Viime läbi eelarve revisjoni ja algatame null-eelarve reformi ehk ehitame riigieelarve üles nullist. Vaatame üle iga kuluartikli, et välja praakida ebavajalikud kulud ja kasutada eelarve raha võimalikult targalt ja säästlikult“. Samuti omab revisjon seost koalitsioonileppes nimetatud personaalse riigi loomise eesmärgiga, mille eesmärgiks on samuti kohandada riigi teenuseid inimeste vajadustest lähtuvaks ning osutada neid kõige tõhusamal viisil.
Eelarverevisjon on esialgu kavandatud nelja-aastase etapiviisilise protsessina (2023-2027), mille käigus kaetakse analüüsiga kogu riigieelarve, pakkudes lisandväärtust riigieelarvega seotud otsusteks igal aastal eelarveprotsessi käigus. Eelarverevisjoni üheks tulemuseks võib olla ka püsivate protsesside ja instrumentide väljakujunemine riigi eelarvekulutuste eesmärgipärasuse ja tõhususe regulaarseks või püsivaks hindamiseks.
Revisjon jaguneb kolmeks üksteist täiendavaks töösuunaks:
I Null-baasiline eelarve, ehk ministeeriumite valitsemisalade laiapõhjaline eelarvete analüüs
Valitsemisalade eelarvete analüüsi lähtekohaks on tegevuspõhise riigieelarvestamise süsteemi (TERE) olemasolu, kus on kajastatud riigiasutuste teenused, nende eesmärgid ja mõõdikud ning teenuste kulud. Analüüsiga eesmärk on selgitada välja: a) teenused, mille osas saaks osutamise mahtu vähendada või osutamise lõpetada; b) teenused, mis üksteist dubleerivad, mille osutamise võiks konsolideerida ja seeläbi kulu optimeerida; c) teenused, mida osutatakse vajalikust suuremal määral, mille mahtu saaks vähendada ja kulu optimeerida. Seejuures vaadatakse nii eesmärke ja tulemusi kui kulusid.
Eelarverevisjoni esimesel aastal (august 2023 kuni august 2024) analüüsitakse läbi rahandusministeeriumi, sotsiaalministeeriumi ning majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalade eelarved. Järgmised kolm analüüsitavat valitsemisala otsustatakse 2024. aasta RES protsessi käigus.
Analüüs on ka valitsemisalades tegevuspõhise riigieelarve süsteemi juurutamise testiks, mille järeldused on aluseks tegevuspõhise eelarvestamise süsteemi rakendamise parendamiseks valitsemisalades, samuti TERE süsteemi arendamiseks.
II Horisontaalsed tõhustamiskavad
Horisontaalsed tõhustamiskavad analüüsivad detailsemalt tulemusvaldkondade ja valitsemisalade üleseid teemasid, seda nii strateegilisel kui ka taktikalisel tasandil. Tõhustamiskavaga kaetavate teemade üle otsustab Vabariigi Valitsus iga-aastaselt riigieelarve strateegia protsessi käigus. Vajadus mingil teemal tõhustamiskava järele võib tõusetuda lisaks null-baasilise eelarve projektis läbiviidava valitsemisalade eelarvete laiapõhjalise analüüsi käigus või ka tulemusvaldkondade arengukavade hindamiste käigus. Tõhustamiskavade tulemuseks on samuti ettepanekud riigi teenuste või struktuuride ümberkorraldamiseks eelarvevahendite optimaalsemaks kasutamiseks.
Eelarverevisjoni esimesel aastal (august 2023 kuni august 2024) koostatakse vähemalt üks horisontaalne tõhustamiskava (investeeringud).
III Hindamised
Hindamise (ingl keeles policy evaluation, evaluation) käigus hinnatakse tegevuste tulemuslikkust, pikaajaliste strateegiliste sihtide poole liikumist ja mõjusust. Kas poliitika saavutas soovitud eesmärgid? Kas tegevusi on vaja muuta ja kui on, siis kuidas? Võtmeküsimuseks: millised poliitikainstrumendid töötavad, kelle jaoks ja millistel tingimustel?
Eestis on toimiv välisvahendite kasutamise hindamise süsteem aastast 2004. Struktuurivahendite hindamisi viiakse läbi lähtudes kehtivast hindamiste kavast, mis tugineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) 2021/1060.
Riiklike arengukavade hindamist reguleerib Vabariigi Valitsuse määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“, mis on vastu võetud 19.12.2019.
Hindamise tulemused toetavad arengukava, rakenduskava, programmi, meetme haldamist edaspidi, olles ühtlasi aluseks juhtimisotsustele, sh eelarveotsustele ja edasiste poliitikate, arengukavade, programmide väljatöötamisele ning institutsionaalse suutlikkuse tõstmisele.
Hindamiste tulemusel selguvad tõhustamist vajavad valdkonnad ja teenused, mille osas on otstarbekas viia eelarverevisjoni käigus läbi tõhustamiskavasid.
Eelarverevisjoni juhtimine
Protsessi koordineerimiseks Vabariigi Valitsuse tasandil on loodud poliitiline juhtrühm, kuhu kuuluvad rahandusminister, majandus- ja infotehnoloogiaminister ja terviseminister.
Ametkondlikul tasandil koordineerib revisjoni ametkondlik juhtrühm, mis juhib rahandusministeeriumi eelarvepoliitika asekantsler ja selle koosseisu kuuluvad rahandusministeeriumi eelarvepoliitika valdkonna juhtivad ametnikud. Ametkondliku juhtrühma tööülesandeks on koordineerida kolme eelarverevisjoni suuna protsesse ja ette valmistada poliitilise töörühma ning valitsuskabineti istungeid, sh esitada esmalt poliitilisele juhtrühmale ja seejärel Vabariigi Valitsusele otsustamiseks revisjoni töösuundadest tulenevaid riigieelarve tulemuslikuma ja tõhusama kasutamisega seotud poliitilisi valikuid.
Töötasandil määratakse revisjoni erinevate töösuundade lõikes projektijuhid, kelle ülesanne on juhtida töösuuna tegevusi, lähtudes ametkondlikud juhtrühmas heakskiidetud kavast. Lähtudes töösuundade kavadest ja vajadustest luuakse töösuundade lõikes rahandusministeeriumi ja teiste ministeeriumite valitsemisalade esindajatest koosnevaid töörühmi.
NB! Leht on täiendamisel.
1. Null-baasiline eelarve
Null-baasiline eelarve, ehk ministeeriumite valitsemisalade laiapõhjaline eelarvete analüüs
Lähteülesanne
Lähtudes 31.08.2023 VV kabinetinõupidamisel otsustatust on valitsemisalade laiapõhjalise eelarvete analüüsi aluseks tegevuspõhine riigieelarve ja selle teenused.
Null-baasilise eelarve projekt keskendub ministeeriumite valitsemisalade eelarvete analüüsile, eesmärgiga:
- selgitada välja mitteprioriteetsed teenused, mille mahtu vähendada või mille osutamine lõpetada;
- selgitada välja võimalikud üksteist dubleerivad teenused, mida saab konsolideerida ja mahtu optimeerida;
- selgitada välja teenused, mille maht ületab eesmärkväärtust ning mille mahtu saab vähendada ja optimeerida.
- Viia läbi suuremahuliste teenuste mõjuanalüüs ja kulumudeli ülevaatus, et tuvastada võimalusi teenuste tõhusamaks kasutamiseks ja nende osutamiseks vajalike kulude kokkuhoiuks.
- Vaadata üle tulemusvaldkondade teenuste eesmärgid ja tulemused.
Lähtekoht
Riigi teenuste analüüs null-baasilise eelarve projektis lähtub asjaolust, et toimib tegevuspõhise eelarvestamise süsteem (TERE), kus 100% riigieelarvest on kaetud teenustega (TERE teenused) ning mis seob omavahel riigi strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise.
TERE teenused on tulemuspõhiselt seotud riigieelarve strateegia programmide kaudu riigi strateegilise planeerimise süsteemiga, mis näeb ette, et keskvalitsuse tegevus on jaotatud tulemusvaldkondadeks, tulemusvaldkonnad omakorda programmideks, meetmeteks ja programmi tegevusteks, millega on seotud programmi tegevuse eesmärki täitvad teenused. Ressursside planeerimine ja arvestus toimub tegevuspõhises riigieelarves TERE teenuste tasandil riigi kuluarvestuse infosüsteemis KAIS.
Tulemusvaldkonna arengut suunavad Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatavad tulemusvaldkonna arengukavad, milles sätestatud eesmärke viiakse ellu läbi riigieelarve strateegia programmide, millega seotakse riigi teenused ja tegevused ning nende toimimiseks vajalikud ressursid.
Joonis 1. Riigi strateegilise planeerimise süsteem
Joonis 2. Riigi planeerimistasandite hierarhiline struktuur
TERE teenustega seotud planeerimistasandite (programmi tegevuse, meetme, programmi ja tulemusvaldkonna eesmärgid ja mõõdikud, nende RES perioodi sihttasemed) tulemusinfo on kajastatud riigi kuluarvestuse infosüsteemis (KAIS), samuti teenustega seotud finantsinfo. KAIS sisaldab ka asutuste sisemiste tugitegevuste kulusid, mis tegevusepõhises arvestuses jaotatakse TERE teenustele.
Null-baasilise eelarve projekti metoodika kujundamisel on arvestatud alljärgnevaid asjaolusid:
- KAISis on kättesaadavad teenuste finantsandmed, kui ei ole teenuste ja tegevuste sisu ja osutamise aluste infot
- Asutuste tegelike töökorralduse aluseks olevate ja juhitavate teenuste arv ja detailsus on oluliselt suurem kui riigieelarves eelarvestatavate TERE teenuste arv
- Arvestades valitsemisalade teenuste mahtu ja arvu, on etteantud ajaraamis keeruline kõigi teenuste sarnase ulatuse ja detailsusega sisu kaardistamine ning analüüsimine
Eelnevast lähtuvalt viiakse valitsemisalade põhiteenuste analüüs läbi koostöös valitsemisaladega etapiviisiliselt, kitsendades järk-järgult detailsemalt analüüsi ulatust.
I etapp – Teenuste kaardistamine ning muutmisvõimaluste esmane hindamine
Eesmärk on projekti skoobis olevatest riigi teenustest ja tegevustest ühtlustatud ülevaate saamine ning esmase hinnangu andmine teenuste osutamise vajalikkusele, sh lähtudes riigi prioriteetidest.
Selleks viiakse läbi kõigi põhiteenuste sisu ühtlustatud detailsusega ja formaadis kaardistamine ning esmaste hinnangute andmine teenuste ja nende tegevuste vajalikkusele ning nende tõhustamise võimalustele. Juhul kui asutuse tasandil ei ole juhitavaks teenuseks riigieelarve TERE teenus, siis võetakse kaardistuse aluseks asutuse detailsemate teenuste jaotus. Teenuste sisu kaardistamise ning esmase hinnangute andmise viivad läbi valitsemisalad RMi koordineerimisel. Teenuste esmane hindamine ei eelda asutustelt ajamahukat ja süvendatud analüüsi. Töö tugineb peamiselt olemasolevale infole ning arvamustele. Täiendavalt analüüsib RM keskselt teenustega seotud eelarveandmeid, sh eelarveaasta jääke, hinnates teenuste ressursikasutuse tõhustamisvõimalusi. Samuti võetakse arvesse valdkonnaga seotud varasemad poliitikasoovitused ning uuringutes ja analüüsides toodud tõhustamisettepanekud
Oodatavad tulemused: ühtlustatud vormis ülevaade kõigist projekti skoobis olevatest riigi teenustest, sh avalikest otseteenustest. Esmane hinnang teenuste osutamise vajalikkusele, vastavusele riigi prioriteetidele ning tõhustamise võimalustele.
Aeg: detsember 2023 – veebruar 2024
II etapp – tõhustamisvõimaluste ning täiendavat analüüsi vajavate teemade ja teenuste sõelumine
Eesmärgiks on teenuste info ühtlustatud kaardistuse, valitsemisalade poolt antud hinnangute ning teenuste eelarvete analüüsi alusel sõeluda välja esmased tõhustamisettepanekud ning tõhustamise eesmärgil täiendavat analüüsi vajavad teenused või teemad.
Selleks viiakse koos valitsemisaladega eelmises etapis teostatud teenuste kaardistuse ja antud hinnangute ning esitatud muutmisvõimaluste ülevaatus, arutelu ning vajadusel informatsiooni täiendamine. Koostatakse loetelu juba selgunud tõhustamisettepanekutest ning lisaks, lähtudes valitsemisala ettepanekutest ja/või Rahandusministeeriumi ettepanekutest lähtudes lepitakse kokku tõhustamisvõimaluste tuvastamiseks täiendavalt analüüsitavad teenused ja teemad.
Sõltuvalt selgunud tõhustamisettepanekutest ning täiendavat analüüsi vajavatest teemadest täpsustatakse nende ettevalmistamise või edasise analüüsi metoodika ja kava. Samuti määratletakse edasise töö organisatsiooniline struktuur, st vajadusel moodustatakse täiendavad töögrupid ning määratakse teemade eest vastutajad jms. Täiendavat analüüsi vajavate teenuste või teemade puhul hinnatakse analüüsi ulatust ja mahtu. Samuti otsustatakse kas täiendavad analüüsid viiakse läbi nullbaasilise projekti ajaraamis või viiakse läbi eraldiseisva kõiki valitsemisalasid hõlmava temaatilise tõhustamiskavana, mille läbiviimine otsustatakse eraldi Vabariigi Valitsusse poolt.
Oodatavad tulemused: Selgunud on loetelu esmastest tõhustamisettepanekutest ning tõhustamise eesmärgil täiendavat analüüsi vajavatest teenustest ja teemadest. I etapi tulemuste alusel välja valitud fookusteemade ja -teenuste valik ning nende analüüsi metoodika ja kava on juhtrühmas heaks kiidetud.
Aeg: veebruar 2024 – märts 2024
III etapp – tõhustamisettepanekute ettevalmistamine ja täiendavate analüüside läbiviimine
Eesmärk on protsessi käigus juba selgunud tõhustamisettepanekud ette valmistada valitsusele esitamiseks ning täiendavate analüüside läbiviimine eelnevalt välja valitud teenuste või teemade lõikes, millel on hinnanguline tõhustamispotentsiaal, et tuvastada konkreetsed tõhustamisvõimalused.
Tõhustamisettepanekute puhul hinnatakse nende teostatavust ning ettevalmistust, vajadusel valmistatakse ette õigusaktide muudatused, hinnatakse täiendavat muudatuste mõju sihtgruppidele ja riigieelarvele jm.
Lähtudes kinnitatud kavast, teostatakse täiendavad teenuste analüüsid ning täpsustatakse juba selgunud
Oodatavad tulemused: Tõhustamisettepanekud on ette valmistatud ning mõjud hinnatud. Läbi on viidud valitud teenuste või teemade detailsem analüüs, mille tulemusena täpsustuvad teenuste tõhustamise võimalused.
Aeg: märts 2024 – mai 2024
IV etapp – tõhustamisettepanekute esitamine ja kinnitamine
Eesmärk on, lähtudes III etapis läbi viidud tõhustamisettepanekute ettevalmistamise ning täiendavate analüüside tulemustest, koostada konkreetsed ettepanekud valitsusele riigi teenuste osutamise lõpetamiseks, mahtude korrigeerimiseks, tõhustamiseks vm viisil riigieelarve kulude kokkuhoidu võimaldavateks muudatusteks.
Vormistatakse vastav memorandum ning esitatakse see Vabariigi Valitsuse kabinetinõupidamisele
Oodatavad tulemused: Valitsemisaladega läbiräägitud, ametkondlikus ja poliitilises juhtrühmas heakskiidetud Teenuste ümberkorraldamise ja tõhustamise ettepanekud null-baasilise eelarverevisjoni raportina ning VV kabinetimemorandumina.
Aeg: juuni 2024 – august 2024
Kontaktid:
Projektijuht Andrus Pirso, 502 6560, [email protected]
Analüütik Riina Senipalu, 5885 1463, [email protected]
Analüütik Marve Randlepp, 5855 6793, [email protected]
Viimati uuendatud 19.03.2024
Viimati uuendatud 26.03.2024