Projeto PLC-PL 5/2020

Art 1º Fica acrescentado o inciso XI  no Artigo 3º na Lei Complementar 305, de 20 de dezembro de 2018.

“Art. 3º São isentos do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU):

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XI – os imóveis de propriedade dos centros comunitários, associações de moradores, associações de classe e organizações não governamentais (ONGS), quando reconhecidos de utilidade pública pelo Município, desde que o imóvel seja utilizado exclusivamente pela entidade beneficiada e no cumprimento de suas finalidades.”

Art 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Sessões, 16 de junho de 2020

Excelentíssimo Senhor Presidente,

Senhores (as) Vereadores (as):

Incluso, remeto à apreciação dessa Casa Legislativa, o projeto de lei que Acrescenta inciso XI  no Artigo 3º na Lei Complementar 305, de 20 de dezembro de 2018, proporcionando isenção de tal imposto aos os imóveis de propriedade dos centros comunitários, associações de moradores, associações de classe e organizações não governamentais (ONGS), quando reconhecidos de utilidade pública pelo Município, desde que o imóvel seja utilizado exclusivamente pela entidade beneficiada e no cumprimento de suas finalidades.

Uma das características mais importantes do federalismo é a “repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa”. No caso dos municípios, as competências legislativas estão enumeradas no artigo 30, incisos I e II, in verbis:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[...]

V – organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

[...]

Segundo André Ramos Tavares, uma “correta interpretação constitucional dessa norma há de concluir ser prescindível a exclusividade do interesse local. Basta que predomine o aspecto local do assunto”. Afinal, como já lembrava o Ministro Gilmar Mendes, “não há fato local que não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação”.

Deste modo, convém recordar lição de João Lopes Guimarães:

O Município tem competência para legislar sobre questões de ‘interesse local’, compreendendo-se por ‘interesse local’ toda matéria que seja de preponderante relevância para o Município, em relação à União e ao Estado. Pois bem, ocorre que trânsito, na área municipal, é tipicamente matéria de interesse local. (Justitia, São Paulo, 59 (vol.181/184), jan./dez., 1998, p. 94-118)

Assim, o critério para determinar a competência legislativa municipal é aquele da “preponderância do interesse”, ou seja, aquelas matérias “que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)”.

Por outro lado, é inegável que a Constituição Federal garante expressamente aos municípios a competência de “legislar sobre matéria tributária”. Deste modo, só o município, e nenhum outro ente federativo, poderia conceder o direito à “ISENÇÃO IPTU”, matéria do presente projeto.

Destarte, o Projeto de Lei em questão está dentro da área de competência da legislação municipal, não incorrendo em inconstitucionalidade formal.

Além da repartição da competência legislativa entre os entes federativos, a Constituição salvaguardou um sistema constitucional que faculta a determinados órgãos ou autoridades iniciar o processo legislativo. A isso denomina-se iniciativa legislativa.

Segundo José Afonso da Silva, a iniciativa legislativa é “a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo”. A iniciativa pode ser exclusiva (privativa) ou concorrente. No segundo caso, qualquer dos mencionados no art. 61, caput, da Constituição Federal estará legitimado para dar impulso inicial ao processo legislativo.

Situação diferente acontece nos casos de iniciativa privativa. Aqui apenas uma autoridade ou órgão pode dar início ao processo de elaboração da norma. Como regra, essa competência é atribuída quando se trata de organização interna do próprio poder. Um exemplo é a iniciativa reservada ao Supremo Tribunal Federal para propor lei complementar regulando o Estatuto da Magistratura (art. 93 da Constituição Federal).

Segundo Hely Lopes Meirelles:

A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais, sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica a dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o projeto.

A proposição por órgão distinto daquele previsto na Constituição implicará em flagrante inconstitucionalidade da norma, impossível de ser sanada ou convalidada. Neste sentido, aponta Luís Roberto Barroso:

O vício [de inconstitucionalidade] mais comum é o que ocorre no tocante à iniciativa de leis. Pela Constituição, existem diversos casos de iniciativa privativa de alguns órgãos ou agentes públicos, como o Presidente da República (art. 61, § 1º), o Supremo Tribunal Federal (art. 93) ou o Chefe do Ministério Público (art. 128, § 5º). Isso significa que somente o titular da competência reservada poderá deflagrar o processo legislativo naquela matéria. Assim, se um parlamentar apresentar projeto de lei criando cargo público, modificando o estatuto da magistratura ou criando atribuições para o Ministério Público ocorrerá inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.

A gravidade da violação se justifica por influir diretamente no desenho institucional instituído pelo Constituinte, na medida em que submete regras atinentes a própria independência de um Poder constituído a um processo de deliberação geral. Neste sentido, a separação entre os poderes, tão cara às modernas repúblicas, ficaria eminentemente ameaçada.

No caso em tela, questiona-se a possibilidade da alteração legislativa ser proposta por iniciativa de parlamentar. Para tanto, é preciso verificar o dispositivo correspondente ao artigo 61 da Constituição Federal na Lei Orgânica Municipal. Trata-se do artigo 31:

Art. 31 A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer Vereador, Comissão da Câmara, Prefeito Municipal e aos cidadãos na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.

Parágrafo Único - São de iniciativa do Prefeito as leis que:

I - fixem ou modifiquem o efetivo da guarda municipal;

II - disponham sobre:

a) criação, transformação e extinção de cargos, funções e empregos públicos do Poder Executivo, suas autarquias e funções e sua remuneração;

b) servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

c) criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e órgãos da administração pública;

d) concessão de subvenções e auxílios.

Como se observa da leitura do dispositivo legal, como regra, a iniciativa legislativa é comum, cabendo ao prefeito iniciativa privativa apenas na hipótese de fixação ou modificação do efetivo da guarda municipal, alteração da estrutura do Poder Executivo Municipal ou concessão de subvenções e auxílios.

Neste sentido, já decidiu o Supremo Tribunal em acórdão cuja ementa transcrevemos a seguir:

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. (ARE 878911, relator Ministro Gilmar Mendes, p. no DJE e, 11.10.2016).

Do corpo do acórdão, ressaltamos a seguinte passagem do voto do relator:

O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. [...]

Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa.

Sobre a constitucionalidade da extensão do benefício da isenção de IPTU, em recente decisão, o TJSC manifestou-se da seguinte maneira quanto a iniciativa parlamentar no tocante a matéria:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei complementar nº 306, de 23.01.2015, no município de Laguna, que concede isenção no pagamento do imposto predial e territorial urbano – IPTU, para loteamentos no município.

Processo nº 9146129-50.2015.8.24.0000, que resultou na improcedência do pedido inicial, autorizando a promulgação do projeto de iniciativa parlamentar, pois não afronta o princípio da separação dos poderes, previsto no art. 32 da constituição estadual.

Deste modo, o Projeto de Lei em questão não está maculado pelo vício de iniciativa, sendo perfeitamente constitucional.

Pelo exposto, conclui-se pela constitucionalidade tanto formal quanto material do referido Projeto de Lei, nos termos da fundamentação acima.

Sendo assim, solicito a respectiva apreciação, na certeza de que após o trâmite regular, será ao final deliberado e aprovado na forma regimental.

Sala das Sessões, 16 de junho de 2020.