Cidades para quem? Municípios crescem sob risco de aumentar desigualdades

Essa virou a realidade em diversos bairros de São Paulo — o que já se reflete em números. A capital paulista oficialmente tem mais prédios do que casas: são 183,7 milhões de metros quadrados de casas contra 190,4 milhões de metros quadrados de prédios. É o que revela o Painel Cadastral da Cidade de São Paulo, divulgado em maio, desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrópole da Universidade de São Paulo (USP) em parceria com a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento. A mudança já é perceptível aos olhos nas zonas Leste, Oeste, Sul e Norte.

O ritmo de mudanças da cidade acelerou paralelamente à revisão do Plano Diretor Estratégico, aprovado em 2014 pelo então prefeito Fernando Haddad (PT). O PDE, como ficou conhecido, é uma lei que orienta o crescimento e o desenvolvimento urbano do município até 2029. Ele prevê, por exemplo, a construção de prédios próximos aos eixos de transporte público da cidade. Também estabelece regras para a altura dos edifícios que podem ser construídos e apresenta planos estratégicos de crescimento e de moradia para a população de baixa renda.

Traz, ainda, análises de impacto ambiental, de modo que o desenvolvimento urbano garanta o fornecimento de água, esgoto e a criação de áreas verdes. Na definição da própria prefeitura, a principal diretriz é aproximar emprego e moradia a partir de um plano elaborado com a participação de toda a sociedade. Para muitos paulistanos, porém, não é o que acontece.

Em 2021, segundo ano da pandemia de Covid-19, São Paulo começou a ver mudanças intensas no que se refere à verticalização. Foi naquele mesmo ano que a prefeitura deu início ao processo de revisão intermediária do PDE. Com a maior parte da população em casa devido à crise sanitária, porém, a participação popular ficou limitada. Tanto que, em maio daquele ano, foi criada a Frente São Paulo Pela Vida, iniciativa que reuniu 376 entidades e alguns vereadores para defender que o debate sobre o plano diretor esperasse a pandemia arrefecer, de modo que o diálogo com a população fosse presencial, e não online. Mesmo assim, o processo de revisão seguiu.

Em 2023, mais de 50 audiências públicas ocorreram em pouco mais de um mês até a primeira votação do novo texto do plano diretor de São Paulo, no último dia 31 de maio. Mas houve críticas, já que seria pouco tempo para que o debate ocorresse com ampla participação dos cidadãos. Movimentos sociais e entidades da sociedade civil protestaram alegando que o texto aprovado — em primeiro turno — não levou em conta suas reivindicações.

Para a jornalista Gisele Brito, mestra em Planejamento Urbano, esse processo feriu o Estatuto da Cidade, que determina em lei a participação popular. “O que tem acontecido nos últimos anos, não só no plano diretor, é que você abre espaços formais de participação, mas isso não significa participação de verdade”, opina Brito, que é coordenadora da área de Direito a Cidades Antirracistas do Instituto de Referência Negra Peregum, ONG que busca fortalecer a representação da população negra e periférica. Ela reconhece que os interesses do mercado imobiliário são legais, mas os considera ruins para a cidade. “Era preciso ter mediação, e isso não acontece, de fato.”

Após novas audiências públicas, a revisão do PDE de São Paulo foi oficialmente aprovada na Câmara Municipal em 26 de junho de 2023, por 44 votos a favor e 11 contrários. No último dia 8 de julho, o Diário Oficial publicou a versão sancionada pelo prefeito, Ricardo Nunes (MDB). “A aprovação da lei não exclui a observância da efetivação da lei pela sociedade civil, que deverá se manter muito próxima do Executivo, atentos à sua aplicação”, orienta a advogada Rosa Ramos, presidente da Comissão Permanente de Meio Ambiente da OAB-SP.

Uma das alterações mais controversas diz respeito à construção de prédios próximos a eixos de transporte: na versão original do PDE, prédios mais altos poderiam ser erguidos num raio de até 600 metros das estações de trem e metrô; agora, essa distância passa a ser de 700 metros. Em regiões com corredor de ônibus, o limite que antes era de 300 metros passa a ser de 400 metros.

Na prática, especialistas avaliam que a mudança levará os espigões para os miolos dos bairros. “Isso causa descaracterização e perda dos laços comunitários. Os projetos de edificação repetidos inúmeras vezes despersonalizam a identidade e a diversidade urbana”, critica a psicóloga Maria da Penha Vasconcellos, coordenadora de estudos sobre planos diretores do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP.

Um dos argumentos para a construção de mais prédios é oferecer uma oferta maior de moradias. Não à toa, explodiu o número de empreendimentos dos chamados microapartamentos — aqueles com 30 m² ou menos. Dados do Sindicato da Habitação de São Paulo (Secovi-SP) divulgados pelo portal UOL em março revelam uma alta de 3.427% desses imóveis entre 2016 e 2022. Mas esse crescimento não se reflete em uma cidade menos desigual.

O plano diretor de Aracaju foi promulgado em 2000 e, segundo a arquiteta e urbanista Catarina Carvalho Santos Melo, pesquisadora do Núcleo Aracaju do Observatório das Metrópoles, foi aprovado às pressas. “Diversas diretrizes foram alteradas no projeto de lei desenvolvido pelo corpo técnico, fazendo com que a lei aprovada fosse muito permissiva em relação às diretrizes urbanas”, afirma Melo.

Houve uma tentativa de revisão, que iniciou em 2005 e se arrastou até 2012, mas foi suspensa. O projeto havia sido alterado a partir da aprovação de emendas que contrariavam interesses coletivos defendidos no projeto original.

Três anos depois, a revisão foi retomada, mas novamente empacou. Em 2018, um novo processo começou e, em 2021, foi aberta consulta pública à população e a diversas entidades. “Políticos e movimentos sociais exigiram, em carta aberta, a publicização de documentos que subsidiam todas as fases, como diagnósticos atualizados, propostas pactuadas etc., bem como ampliação da quantidade de audiências públicas e dos prazos de todo o processo”, relata Melo. Mais uma vez, porém, o processo está parado. “O portal da prefeitura não divulga notícias desde novembro de 2021”, relata a urbanista.

Enquanto isso, a capital de Sergipe muda a passos rápidos, e os mais prejudicados são os moradores de baixa renda. É o que aponta um artigo publicado em dezembro do ano passado na Revista Brasileira de Direito Urbanístico, assinado por Catarina Melo e Sarah Lúcia Alves França, professora adjunta do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Sergipe. Em 2000, Aracaju abrigava 461.534 habitantes em 35 bairros e uma Zona de Expansão Urbana. Hoje, com cerca de 200 mil habitantes a mais e várias alterações nas leis, uma nova configuração é visível na capital. “Resultado da expansão nos vetores oeste e sul, em especial para bairros sem infraestrutura (...) e de um déficit de 33.817 moradias”, diz o artigo de Melo e França.

Para a pesquisadora do Observatório das Metrópoles, isso é resultado de uma profunda desigualdade. “Quando os interesses de uma minoria com maior poder aquisitivo se sobrepõem aos interesses da população em geral no planejamento da cidade, e quando a gestão pública não garante o cumprimento da legislação assegurando a função social da propriedade, está ferindo o Estatuto da Cidade.”

A arquiteta e urbanista Susana Valansi mudou-se de Buenos Aires para São Paulo no final dos anos 1970. Com mestrado e doutorado pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (FAU-USP), hoje ela é professora colaboradora no programa de doutorado da Faculdade de Arquitetura, Desenho e Urbanismo da Universidade de Buenos Aires (FADU-UBA), onde fez a graduação. E uma pergunta que não sai de sua cabeça é: como fazer com que as melhorias a serem realizadas no espaço urbano não causem a expulsão de moradores de baixa renda? “É a grande contradição: será que a gente consegue fazer melhorias sem provocar gentrificação? Em teoria, sim, poderia haver uma saída, que é o PDE. Mas é necessária uma alta intervenção estatal a favor das classes populares, e não é o que estamos vendo agora em São Paulo”, avalia Valansi.

A tal gentrificação citada pela argentina é a versão aportuguesada de gentrification (de gentry, “pequena nobreza”, em inglês). De acordo com a Enciclopédia de Antropologia, elaborada pelo Departamento de Antropologia da USP, o conceito foi criado pela socióloga britânica Ruth Glass (1912-1990) no livro London: Aspects of change (1964), para descrever e analisar transformações observadas em bairros operários de Londres, na Inglaterra. “Em sua definição primeira, o termo refere-se a processos de mudança das paisagens urbanas, aos usos e significados de zonas antigas e/ou populares das cidades que apresentam sinais de degradação física, passando a atrair moradores de rendas mais elevadas”, descreve a Enciclopédia, em texto do cientista social Maurício Fernandes de Alcântara.

Os “gentrificadores” mudam-se gradualmente para essas regiões, atraídos por características como arquitetura das construções, infraestrutura, localização central ou privilegiada e baixo custo em relação a outros bairros. “A concentração desses novos moradores tende a provocar a valorização econômica da região, aumentando os preços do mercado imobiliário e o custo de vida local, e levando à expulsão dos antigos residentes e comerciantes.” Isso impacta sobretudo populações mais vulneráveis e com menos opções de mobilidade no território urbano.

“Lamentavelmente, isso está acontecendo no mundo inteiro”, afirma Susana Valansi. Ela traz como exemplo sua própria cidade natal. Em Buenos Aires, a prefeitura está "revitalizando" a favela Villa Rodrigo Bueno, que há 25 anos ocupa uma área ao lado do Rio da Prata, na turística região de Porto Madero. A mudança envolve a construção de prédios baixos, de quatro andares, que não atendem todos os moradores e já estão sendo alvos de especulação. A maior procura por viver próximo à natureza também está atraindo pessoas de classe média e alta para o local. No extremo sul de Porto Madero, há a previsão de erguer empreendimentos maiores e de alto padrão.

Diversas audiências públicas já foram realizadas, além de passeatas e mobilizações por parte de ambientalistas e arquitetos. “As audiências foram virtuais por causa da pandemia. Foram, sei lá, mais de 3 mil expositores, entre exposições individuais, coletivos sociais, associações profissionais, ambientalistas; e 98% das apresentações foram contrárias aos projetos”, conta Susana. “E o que fizeram com isso? Estão fazendo o empreendimento, apesar de a gente continuar rejeitando e fazendo mobilização popular”, lamenta a urbanista.

A gentrificação também é um instrumento de perpetuação do racismo. Pesquisadores do Laboratório Espaço Público e Direito à Cidade (LabCidade), da FAU-USP, usaram dados do Censo Demográfico do IBGE de 2010 para criar uma cartografia da população de São Paulo distribuída pelos bairros com base em raça. “Seja em casas ou prédios, a segregação racial é evidente: as áreas historicamente com melhor infraestrutura da cidade são brancas e de média e alta renda”, afirmam os autores no artigo A verticalização de mercado em São Paulo. “O mapa mostra que são pessoas brancas que habitam os bairros historicamente transformados pelo mercado imobiliário para construção de edifícios verticais de apartamentos. Isso demonstra que, do ponto de vista econômico ou racial, a verticalização por si só não democratiza a cidade.”

Na região central de São Paulo, a população negra está presente principalmente em áreas verticalizadas antigas, como Bela Vista, Santa Efigênia e Sé. Já nos demais bairros do centro e regiões próximas, a predominância é de pessoas brancas, distribuídas em bairros como Higienópolis, Jardins, Pinheiros e Pacaembu.

O mapa também mostra que a presença da população negra em imóveis verticais é mais forte nos chamados “predinhos”, como são denominados empreendimentos habitacionais construídos por meio de políticas públicas. “A verticalização aparece mais uma vez associada a segregação racial, desta vez produzida pelo Estado como forma de distanciar os territórios populares das áreas ricas – e brancas – da cidade”, analisam os pesquisadores do LabCidade.

Para Gisele Brito, o novo PDE da capital paulista pode intensificar ainda mais esse processo. “A consequência dessas mudanças é encarecer a terra, gerar pressão para as pessoas que moram lá”, avisa ela, que também defende a população negra e pobre do Bexiga pelo movimento Saracura Vai-Vai. “Quem vive em prédios ou sobrados que não sejam os produtos mais lucrativos do mercado imobiliário vai ter que vender ou se mudar.” E, em outros aspectos, mesmo os endinheirados podem sofrer com o crescimento desigual de uma grande cidade.

Sem estudos de impacto ambiental e mobilidade, a capital paulista pode ficar ainda mais caótica. É o que prevê a psicóloga Maria Vasconcellos. “São Paulo hoje é o próprio congestionamento, porque nada foi feito de análise estrutural das vias de circulação que pudesse acolher esse número brutal de edifícios”, avalia. O problema se estende ao interior do estado. Apesar de o Estatuto da Cidade exigir planos diretores para municípios com mais de 20 mil habitantes, muitos estão replicando o modelo das grandes cidades, com verticalização e abandono de práticas de subsistência em plantações nas áreas rurais. Sem contar os impactos ambientais.

O grupo que Vasconcellos lidera no IEA divulgou em junho uma nota técnica sobre o plano diretor de Capivari, cidade de 50 mil habitantes no interior paulista. No início de 2023, o município sofreu a pior enchente de sua história, reflexo de eventos climáticos extremos. Na visão da especialista, a cidade precisa proteger suas áreas verdes e planejar regiões urbanas e rurais de forma harmoniosa. “As pessoas estão criando um inferno em pequenas cidades, que não têm estrutura. Aqueles com poder aquisitivo migram para esses municípios e os tornam insuportáveis”, observa.

A psicóloga lembra ainda que a verticalização excessiva colabora com o aumento de quadros de depressão e ansiedade, porque o indivíduo perde a referência de sua relação com o meio ambiente, inclusive com a luz solar. O arquiteto Gustavo Vedana, chefe em arquitetura para espaços de inovação e criatividade de Santa Rita do Sapucaí (MG), estuda como o desenho urbano e a arquitetura podem gerar condições de felicidade. Ele cita um trabalho canadense de 2007 que analisou esse impacto. “Os pesquisadores observam que essa relação poderia ser explicada por vários fatores, incluindo a percepção de falta de controle sobre o ambiente, menor contato social e menor acesso a espaços verdes”, diz Vedana.

Para o arquiteto e urbanista, o caminho está no meio-termo entre a verticalização e a horizontalidade. “A verticalização excessiva coloca em xeque o direito à paisagem; quando você verticaliza demais, tira o horizonte dessa cidade, há um bloqueio de vista”, analisa. “Mas, ao mesmo tempo, a não verticalização gera uma cidade horizontal que precisa ser pensada em relação a recursos distribuídos de forma inteligente, o que normalmente não é fácil de fazer.”

No livro Morte e Vida de Grandes Cidades (WMF Martins Fontes), de 1961, a urbanista e ativista social estadunidense Jane Jacobs defende que a verticalização das cidades deve ser cuidadosamente considerada e planejada para garantir a vitalidade urbana e a qualidade de vida de seus moradores. “Ela fala que o que gera segurança na rua não é policiamento, mas sim pessoas, que são os olhos na rua, janelas próximas a calçadas”, exemplifica Vedana.

Com o advento dos carros, contudo, as ruas ganharam outros protagonistas que não os pedestres. “Criou-se o mito de que a rua é violenta e, se é perigoso, faz sentido mudar para condomínio fechado”, explica o arquiteto. E assim, o ciclo de insegurança continua.

Mas, então, o que seria ideal? Até há projetos internacionais de “cidades do futuro”, como a The Line, uma cidade linear e de energia limpa em construção na Arábia Saudita; e a smart city sul-coreana Songdo, idealizada para representar os avanços tecnológicos da Coreia do Sul. Mas isso não necessariamente se reflete na cidade perfeita. “Temos que lembrar que a cidade é viva, ela se renova a cada dia”, pontua Catarina Melo.

Ao projetar uma cidade, um urbanista nunca terá controle de como ela irá crescer — e isso é bom. “Um crescimento desordenado deixa a cidade doente, o que faz com que os moradores não consigam exercer seu direito à cidade; no entanto, uma cidade que não tem liberdade para crescer de forma orgânica acaba morrendo”, frisa a urbanista e pesquisadora de Aracaju.

Vancouver, no Canadá, tem sido destaque na busca por uma paisagem urbana equilibrada entre arranha-céus, casas e áreas verdes. O movimento ganhou até nome: Vancouverism, ou “Vancouverismo”, após a publicação de um livro pelo coplanejador da cidade Larry Beasley. Entre os pilares que o município canadense de 631 mil habitantes vem trabalhando estão planejar bairros que reúnam residência, trabalho e lazer; estabelecer leis que definem zoneamento e desenvolvimento; “rezonear” áreas da cidade que não atendam às novas normas; e intensa participação popular. Tudo isso para atingir, até 2050, uma cidade mais inclusiva, diversa, acessível, segura e sustentável.

No Brasil, a representatividade popular está entre os principais desafios. Com 40,6 mil habitantes, Santa Rita do Sapucaí, no sul de Minas Gerais, está revisando seu plano diretor, mas não consegue atrair a população para participar. Segundo Gustavo Vedana, apesar de toda a publicidade feita, há quem considere que se trata de algo distante de sua realidade. “Muitos só sabem que há um plano diretor quando vão buscar aprovação para uma obra”, relata o urbanista.

Já em cidades como São Paulo e Aracaju, essa participação até acontece, mas tem menos peso que o próprio mercado imobiliário. “Precisamos ter força para negar esse modelo voraz do mercado. É lei e estamos cobertos de razão de estar ali na Câmara contra esse plano diretor”, afirma José Arnaldo Fonseca de Melo, arquiteto e artista plástico que escreveu a tese de doutorado Cidade & Saúde – crítica ao projeto Nova Luz. Ele participou ativamente do movimento em prol do Parque Augusta, na região central de São Paulo, que desde a década de 1980 era defendido por moradores para se tornar um espaço público. “A palavra-chave para tudo isso é a participação da sociedade civil nas políticas públicas”, afirma o ativista.

Exemplos de mobilização estão em todos os lugares. Em Belo Horizonte, os moradores do bairro Jardim América descobriram, no final de 2022, que a prefeitura autorizara o corte de 465 das 900 árvores de uma área verde da região. O objetivo era liberar o terreno para a construção de apartamentos. A mata abriga fauna e flora com 30 espécies de animais, incluindo micos, tucanos e diversos pássaros.

A jornalista Juliana Minardi criou o movimento SOS Mata do Jardim América, que já conseguiu a assinatura de mais de 47 mil pessoas, incluindo artistas famosos, como o cantor mineiro Samuel Rosa. “O índice de áreas verdes [em 10 bairros da região oeste de Belo Horizonte] está abaixo do mínimo recomendado pela Organização Mundial da Saúde, não há nenhum parque ecológico aqui por perto, as crianças não têm opção de lazer”, destaca Minardi.

E não é a primeira vez que algo do tipo acontece na capital mineira. “Em 2021, perdemos uma mata próxima, que tinha nascentes, e só sobrou essa mata. É uma questão de resistência e direito básico à saúde e de direito dos animais. Não vamos abrir mão dela”, afirma Juliana. Para Susana Valansi, resistência é a palavra de ordem. “Nossa função como pensadores, trabalhadores da cidade, urbanistas, movimentos sociais é resistir”, diz a arquiteta e ativista argentina, ecoando o livro Cidades Rebeldes: Do Direito à Cidade à Revolução Urbana (Martins Fontes), escrito pelo geógrafo britânico David Harvey em 2012. “Precisamos das cidades rebeldes, precisamos resistir ao capital.”