As amarras para o crescimento da economia brasileira
RESUMO Autores apontam aspectos que retardam o crescimento econ�mico no Brasil, tornando-o mais moroso e menos pujante do que o de outros pa�ses. Entre os motivos, apontam defici�ncias educacionais e a baixa produtividade de empresas por vezes preservadas artificialmente, quando deveriam dar lugar a outras.
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O desempenho econ�mico no Brasil decepciona desde 1980, com muitos anos de graves desequil�brios macroecon�micos e baixo crescimento. Nos melhores momentos, como nos anos 2000, crescemos cerca de 4%, a mesma taxa da m�dia mundial, enquanto muitos pa�ses emergentes tiveram resultados melhores, casos da �ndia e da China, e de alguns latino-americanos, como Chile e Peru.
O crescimento do Brasil nesse per�odo decorreu em parte do b�nus demogr�fico: houve um aumento do percentual de trabalhadores por habitante, resultado do crescimento populacional nos anos 1960 e 1970. Cada fam�lia, nos anos 1960, tinha, em m�dia, 6,3 filhos. A queda da mortalidade infantil permitiu que, nas d�cadas seguintes, o pa�s experimentasse um r�pido crescimento da popula��o em idade de trabalhar.
Recentemente, por�m, o b�nus vem se reduzindo. Hoje, cada casal tem, em m�dia, 1,7 filho, menos do que o necess�rio para repor a popula��o. Isso significa que, em 15 anos, a quantidade de brasileiros em idade de trabalhar come�ar� a decrescer, enquanto a fra��o de idosos continuar� a aumentar; o pa�s pode se descobrir envelhecido antes de se tornar desenvolvido.
A principal causa do baixo crescimento nas �ltimas d�cadas foi a estagna��o da produtividade, a medida de quanto se pode produzir com os mesmos fatores de produ��o, capital e trabalho.
Em pa�ses como Coreia, China, Taiwan e �ndia, a produtividade aumentou entre 30% e 80% a mais do que nos EUA entre 1985 e 2015. No Brasil, por outro lado, ela decresceu 20% em compara��o com a americana. Por que ficamos para tr�s? Por que tivemos desempenho t�o pior do que o de outros pa�ses emergentes ou mesmo do que o de economias desenvolvidas? Este artigo sistematiza os determinantes do crescimento da produtividade, as poss�veis causas do atraso do Brasil, e aponta como a pol�tica p�blica pode contribuir para retomar o crescimento, revertendo a trajet�ria das �ltimas d�cadas.
EDUCA��O
Durante muito tempo, o pensamento econ�mico no Brasil acreditou que a educa��o dos trabalhadores n�o seria relevante para a gera��o de renda.
A evid�ncia dos dados, no entanto, mostra que essa conjectura estava equivocada. Cada ano a mais de educa��o resulta, em m�dia, em aumento de 7% da renda do trabalhador no Brasil. Esse n�mero j� foi maior no come�o da d�cada passada, quando chegou a mais de 10%, como documentam os trabalhos de Ricardo Paes de Barros.
Estudar as causas da queda do retorno da educa��o no Brasil e os indicadores de qualidade frustrantes quando comparados com os de outros pa�ses –sobretudo no ensino m�dio, apesar da expans�o significativa do gasto p�blico– tem resultado no debate sobre a necessidade de reforma da pol�tica educacional.
Nem tudo s�o m�s not�cias. Existem pol�ticas locais bem-sucedidas, como em Sobral (CE), para citar o exemplo mais famoso no ensino fundamental. Tamb�m j� foi reconhecida a pol�tica de escola integral em Pernambuco.
Como enfatiza Paes de Barros, parte das dificuldades com os indicadores de educa��o no Brasil n�o decorre da falta de experi�ncias bem-sucedidas, mas sim da incapacidade da pol�tica p�blica em copiar as melhores pr�ticas.
O quanto da diferen�a de renda entre os pa�ses, por�m, est� associado �s diferen�as na escolaridade e no capital acumulado?
DIFEREN�A
Entender as causas da diferen�a de renda entre os pa�ses tem sido um dos principais temas de pesquisa econ�mica. No caso do Brasil, a renda por habitante corresponde a cerca de 25% da renda per capita nos EUA.
A partir de 1990, tornaram-se dispon�veis grandes bases de dados para mais de cem pa�ses, com o detalhamento de indicadores desde meados do s�culo passado.
Essas bases de dados permitem estimar quais os fatores mais correlacionados com o crescimento da renda nos diversos pa�ses. A diferen�a do estoque de capital e da escolaridade, ainda que relevante, explica pouco menos da metade da diferen�a de renda entre os pa�ses.
Qual � a raz�o da despropor��o remanescente? Por que a renda no Brasil seria 40% menor do que a dos EUA, ainda que tiv�ssemos o mesmos n�vel de escolaridade e estoque de capital? Essa diferen�a � o que se denomina Produtividade Total dos Fatores (PTF), ou, como proposto h� anos, a medida da nossa ignor�ncia. Identificar os determinantes da PTF foi o principal tema da pesquisa em economia na segunda metade do s�culo 20. V�rias hip�teses foram testadas, como os est�mulos � inova��o tecnol�gica, por�m n�o sobreviveram aos testes emp�ricos.
David Magila | ||
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Ilustra��o de David Magila |
INSTITUI��ES
A pesquisa emp�rica revela que o desenho das institui��es, como a estabilidade do Estado de Direito, a seguran�a jur�dica e a qualidade dos instrumentos de cr�dito e de capitais, � o principal respons�vel pela diferen�a de renda entre os pa�ses.
Alguns exemplos ilustram isso. Os trabalhos acad�micos utilizam indicadores como os custos para recuperar uma garantia em caso de inadimpl�ncia. Pa�ses em que esses custos s�o menores tendem a apresentar maior crescimento da renda. O mesmo ocorre com os indicadores de menor complexidade da legisla��o trabalhista, de maior efici�ncia do Judici�rio ou de maior acesso � informa��o.
Cabe um "caveat", uma ressalva. H� pa�ses que fizeram reformas institucionais alinhadas com as melhores pr�ticas, mas que n�o se desenvolveram, como o M�xico. A forma espec�fica como as institui��es s�o desenhadas e o seu alinhamento com as demais regras locais parecem igualmente relevantes para o impacto sobre o desenvolvimento dos pa�ses.
Acemoglu e Robinson, em "Por que as Na��es Fracassam" (Elsevier), sistematizam a pesquisa acad�mica sobre a relev�ncia das institui��es para o desenvolvimento econ�mico.
O Brasil passou por profundas reformas institucionais desde 1990, como a estabilidade econ�mica ap�s o Plano Real, as privatiza��es, a melhora do ambiente regulat�rio e as reformas no mercado de cr�dito.
Assun��o, Benmelech e Silva, no artigo "Repossession and Democratization of Credit" (recupera��o e democratiza��o do cr�dito), publicado na "Review of Financial Studies", e Funchal, Coelho e Mello, em "The Brazilian Payroll Lending Experiment" (o experimento brasileiro do cr�dito consignado), publicado na "Review of Economics and Statistics", estimaram o impacto da introdu��o do consignado e da reforma da aliena��o fiduci�ria.
Essas reformas tiveram como objetivo elevar a seguran�a de que a d�vida seria paga ou de que o bem dado em garantia seria retomado mais rapidamente em caso de inadimpl�ncia. A evid�ncia indica que o resultado foi a queda da inadimpl�ncia, dos juros cobrados e a expans�o do cr�dito, sem a necessidade de subs�dios ou custo para o Tesouro, ao contr�rio da expans�o do cr�dito a partir de 2009.
O mesmo ocorreu com a nova lei de fal�ncias, estudada por Ponticelli e Alencar no artigo "Court Enforcement, Bank Loans and Firm Investment" (execu��o judicial, empr�stimos banc�rios e investimento), publicado na "Quarterly Journal of Economics". Nas varas judiciais que aplicaram a nova lei com maior efici�ncia, houve maior queda das taxas de juros e maior aumento do investimento.
Processos mais �geis, que permitam o r�pido fechamento das empresas em apuros e a transfer�ncia de seus ativos para as empresas mais eficientes, resultam em maior produtividade e colaboram para a maior gera��o do emprego. Por outro lado, a prote��o de empresas ineficientes reduz a produtividade m�dia, al�m de prejudicar a concess�o de cr�dito para as outras.
PRODUTIVIDADE
A evid�ncia emp�rica indica a relev�ncia do com�rcio exterior para ganhos de produtividade. A redu��o de barreiras tarif�rias e n�o tarif�rias permite que as empresas tenham acesso a insumos e bens de capital mais eficientes e resulta em maior competitividade das empresas locais, com aumento de sua participa��o nas exporta��es, conforme documentado por Bas e Strauss-Kahn em artigo publicado em 2010.
Utilizando dados desagregados por empresas da ind�stria entre 1990 e 2001, Lisboa, Menezes e Schoor, em artigo da "Revista Brasileira de Economia", estimam que a abertura comercial dos anos 1990 resultou em ganhos de produtividade precisamente pelo maior acesso a insumos e bens de capital. Alguns trabalhos recentes analisaram o impacto da reforma tribut�ria que introduziu a cobran�a de PIS e Cofins sobre bens importados. Os setores com maior prote��o depois da reforma tiveram pior produtividade.
Al�m disso, nos �ltimos anos houve not�vel aumento das barreiras n�o tarif�rias, muitas vezes contrariando princ�pios da Organiza��o Mundial do Com�rcio, como no caso da ind�stria automobil�stica. Essas s�o igualmente associadas � queda na produtividade.
SETORES
A diferen�a de produtividade entre os pa�ses pode decorrer de diversos fatores. Pa�ses podem ser mais ricos porque se especializaram em setores mais produtivos ou porque t�m firmas mais eficientes nos diversos setores.
Durante muito tempo, a academia brasileira acreditou que a composi��o setorial da produ��o seria a principal respons�vel pelo crescimento econ�mico. A ind�stria seria mais produtiva do que as demais atividades, e o aumento do seu peso na composi��o da produ��o permitiria maior gera��o de renda.
Afinal, qual a causa da menor produtividade no Brasil em compara��o com os pa�ses desenvolvidos? Somos mais pobres porque nos especializamos em setores menos produtivos ou porque temos empresas menos eficientes nos diversos setores?
Essas perguntas foram analisadas por Veloso, Matos, Cavalcanti e Coelho em "O Brasil em Compara��es Internacionais de Produtividade: Uma An�lise Setorial", de 2016.
Caso o Brasil tivesse a mesma composi��o setorial dos Estados Unidos, o produto por trabalhador aumentaria 68%. Caso, por outro lado, tiv�ssemos em cada setor o mesmo produto por trabalhador observado nos EUA, e fosse mantida a nossa composi��o setorial, o produto nacional por trabalhador cresceria 430%.
Isso significa que a nossa menor produtividade, e, portanto, a menor renda per capita, n�o decorre da composi��o setorial da produ��o, mas sim da menor efici�ncia das empresas em cada setor. Com a exce��o do agroneg�cio, estudado por Chaddad em "The Economics and Organization of Brazilian Agriculture" (a economia e a organiza��o da agricultura brasileira), e de alguns servi�os, como a intermedia��o financeira, temos uma produtividade bem mais baixa, na imensa maioria dos setores, do que a de pa�ses desenvolvidos.
Somos mais pobres n�o porque nos especializamos em atividades menos produtivas, mas sim porque somos menos eficientes na maioria dos setores. Com o mesmo capital e trabalho, produzimos menos nos diversos setores de servi�o e da ind�stria. Nossa produtividade nos setores de servi�os de alta tecnologia, por exemplo, � equivalente � produtividade nos servi�os de baixa tecnologia nos pa�ses desenvolvidos.
O pior desempenho da produtividade agravou-se na �ltima d�cada. Nas ind�strias de transforma��o e constru��o civil, o produto por trabalhador caiu mais de 1% ao ano no Brasil entre 2000 e 2009. Esse resultado foi parcialmente compensado pelo crescimento do produto por trabalhador de mais de 4% ao ano em outras atividades, como o agroneg�cio e a intermedia��o financeira.
A evid�ncia internacional vai ao encontro dos dados sobre o caso brasileiro. Menos de 10% da varia��o de produtividade � explicada por altera��es na composi��o setorial. A menor gera��o de renda nos pa�ses emergentes decorre da menor produtividade das empresas na maioria dos setores. Ser� que aspectos espec�ficos dos pa�ses emergentes prejudicam o surgimento de empresas mais eficientes?
David Magila | ||
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Ilustra��o de David Magila |
EMPRESAS
A resposta � n�o. A evid�ncia indica haver empresas razoavelmente eficientes nos pa�ses emergentes. A menor produtividade decorre, sobretudo, de um percentual maior de empresas ineficientes na maioria dos setores.
Esse talvez seja um dos fatores mais surpreendentes da evid�ncia emp�rica da pesquisa acad�mica sobre crescimento econ�mico dos �ltimos dez anos.
Nos Estados Unidos, em m�dia, as empresas no grupo das 10% mais eficientes em cada setor s�o duas vezes mais produtivas do que as 10% menos eficientes. J� em pa�ses como China e �ndia, essa diferen�a � de cinco vezes.
As estimativas indicam que entre 30% e 60% da diferen�a de produtividade entre EUA, por um lado, e China e �ndia, por outro, decorre da maior propor��o de empresas ineficientes nesses dois �ltimos, como documentam Hsieh e Klenow, em 2009, em "Misallocation and Manufacturing TFP in China and India" (m� aloca��o de recursos e produtividade total dos fatores em manufatura na China e na �ndia), na "Quarterly".
A menor produtividade m�dia em cada setor n�o decorre da inexist�ncia de boas empresas, mas sim da maior propor��o de empresas ineficientes, que resulta na menor renda por habitante dos pa�ses emergentes.
O aumento de produtividade nos Estados Unidos � fruto, principalmente, do processo de entrada de novas empresas e do fechamento de plantas mais velhas e menos produtivas, com a concomitante cria��o e destrui��o de empregos, e a transfer�ncia dos ativos produtivos das velhas empresas menos produtivas para as novas mais eficientes, como sistematizam Foster, Haltwanger e Krizan no artigo "Aggregate Productivity Growth" (crescimento de produtividade agregada), de 2001.
Em dez anos, a sa�da e a entrada de empresas explica 60% da destrui��o e cria��o de empregos na ind�stria americana. Nesse processo, muitas empresas surgem anualmente, a maioria fracassando rapidamente. Algumas das novas empresas, por�m, sobrevivem por se revelarem mais eficientes do que certas antigas, que terminam por deixar o mercado. O resultado � o crescimento da produtividade, do emprego e de renda.
O impacto da sa�da e entrada de empresas no setor de servi�os � ainda superior ao verificado na ind�stria, sendo respons�vel por mais de 80% do processo de cria��o e destrui��o de empregos, e por quase todo o crescimento da produtividade.
A evid�ncia indica que um ambiente de neg�cios que facilite a abertura de novas firmas e agilize o fechamento de empresas ineficientes, respeitando o direito dos credores, colabora com o aumento da produtividade.
Nos pa�ses subdesenvolvidos, por outro lado, a excessiva prote��o de empresas menos eficientes deprime a produtividade. No caso do Brasil, por exemplo, a distribui��o de empresas por tamanho revela uma concentra��o surpreendente de empresas pequenas, antigas e pouco produtivas. O resultado � a menor produtividade m�dia na maioria dos setores e a menor gera��o de renda por trabalhador.
O desenvolvimento econ�mico e a melhora sustent�vel do padr�o de vida da maioria passa por um processo dif�cil de fechamento e abertura de novas empresas, com a consequente destrui��o e gera��o de empregos.
Permitir que empresas ineficientes sejam fechadas resulta em custo para alguns grupos sociais, com perda de empregos. Por outro lado, por�m, esse processo resulta em ganhos de produtividade para o pa�s, em benef�cio da maioria da popula��o. Esse processo resulta no aumento da renda gerada por trabalhador e em maior crescimento econ�mico.
AGENDA
O envelhecimento da popula��o brasileira implica grandes desafios para o crescimento sustent�vel da renda. As regras da Previd�ncia permitem aposentadorias precoces, aumentando o �nus sobre a for�a de trabalho em decorr�ncia do nosso sistema de reparti��o. Retomar o crescimento da renda em um pa�s em que a fra��o dos trabalhadores diminui requer retomar o crescimento da produtividade.
A baixa produtividade decorre da prote��o das empresas ineficientes e das distor��es do ambiente de neg�cios, como as restri��es ao com�rcio internacional, e a complexidade e inseguran�a das regras tribut�rias e trabalhistas, que resultam no imenso contencioso judicial quando comparado com os demais pa�ses.
A agenda para a retomada do crescimento da produtividade passa por reformas no regime tribut�rio e trabalhista, nas normas de com�rcio exterior, na regula��o dos setores de infraestrutura, al�m de um ambiente de neg�cios que permita maior efici�ncia na abertura e fechamento das empresas.
A reforma tribut�ria deve substituir os diversos impostos e contribui��es que incidem sobre a produ��o (IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS) por um �nico imposto sobre valor adicionado. Esse imposto deveria ter uma al�quota �nica para os diversos setores, calculado pela diferen�a entre a receita e as despesas, n�o sendo deduz�veis sal�rios, juros e a remunera��o do capital. A arrecada��o seria ent�o distribu�da por todos os entes federativos com base no destino dos bens e servi�os.
Os regimes tribut�rio e trabalhista deveriam garantir a seguran�a jur�dica das regras existentes. Novas interpreta��es das normas pela Receita Federal ou pelos tribunais do trabalho n�o deveriam ter efeitos retroativos. Al�m disso, a frequente altera��o das obriga��es acess�rias e das regras tribut�rias traz incerteza ao ambiente de neg�cios e prejudica o investimento e a gera��o de empregos e de renda.
As tarifas de importa��o deveriam convergir para a m�dia da OCDE (Organiza��o para a Coopera��o e Desenvolvimento Econ�mico), sendo reduzidas as restri��es n�o tarif�rias. Essa reforma permitiria uma maior integra��o da economia brasileira; as empresas se beneficiando do acesso a melhores insumos e bens de capital.
A reforma nos setores de infraestrutura passa pela melhor atribui��o das responsabilidades do Poder Executivo e das ag�ncias reguladoras. O Executivo deveria deliberar sobre os contratos e as prioridades da pol�tica p�blica, enquanto as ag�ncias reguladoras deveriam fiscalizar a sua execu��o. Regras est�veis estimulariam o investimento em infraestrutura, beneficiando as demais atividades produtivas.
A nossa pol�tica de pesquisa e desenvolvimento tem se revelado pouco capaz de gerar inova��es, mas a evid�ncia internacional e a experi�ncia local de institui��es como a Embrapa e a Esalq (Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de S�o Paulo) demonstram que, quando bem feita, a pol�tica p�blica pode ter um impacto significativo sobre a produtividade.
A retomada do crescimento requer reformas que retirem as restri��es ao processo, nem sempre f�cil, de cria��o e destrui��o de empresas e empregos, estimulando o aumento da produtividade.
Essa agenda implica a revers�o das pol�ticas, fortemente expandidas a partir de 2009, que procuram compensar a inefici�ncia das empresas por meio da distribui��o de subs�dios e prote��es setoriais, e que resultaram na queda da produtividade e contribuem para a grave crise que atravessamos.
N�o se trata de uma agenda simples, at� porque implica rever diversos privil�gios para grupos de interesse que se fortaleceram com as pol�ticas dos �ltimos anos. Nem todos os setores ou empresas ir�o sobreviver. Na medida do poss�vel, devem ser adotados mecanismos de transi��o que permitam que as empresas mais eficientes se adaptem �s novas regras e que protejam os grupos sociais mais vulner�veis.
Talvez seja esse o debate dos pr�ximos anos. Vamos retomar a estrat�gia nacionalista ou vamos enfrentar os desafios de uma economia mais aberta, com regras est�veis, que tratem os iguais como iguais, que valorizem o crescimento da produtividade e a melhor gest�o da pol�tica p�blica, com �nfase em sa�de, educa��o e prote��o para fam�lias de menor renda?
MARCOS LISBOA, 52, doutor em economia pela Universidade da Pensilv�nia, foi secret�rio de Pol�tica Econ�mica no Minist�rio da Fazenda entre 2003 e 2005 e � o atual presidente do Insper.
JOS� ALEXANDRE SCHEINKMAN, 68, economista, � professor da Universidade Columbia e professor em�rito da Universidade Princeton, al�m de autor de "Speculation, Trading, and Bubbles" (Columbia University Press).
DAVID MAGILA � artista pl�stico.
Livraria da Folha
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