Novo desenvolvimentismo � resposta para a crise, escreve Bresser-Pereira
Keiny Andrade/Folhapress | ||
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O economista Luiz Carlos Bresser-Pereira, ex-ministro da Fazenda |
RESUMO Economista sustenta que sua teoria, o novo desenvolvimentismo, � capaz de tirar o Brasil da rota de baixo crescimento, dividindo os custos do ajuste entre assalariados e rentistas. Defende que o pa�s, al�m de ter disciplina na contas p�blicas, precisa de disciplina cambial, com o d�lar em valor mais elevado do que hoje.
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Depois de tr�s anos de dura recess�o, a economia brasileira vai aos poucos saindo da crise. Isso n�o significa, por�m, que retome o desenvolvimento e volte a seguir a rasto dos pa�ses ricos. � que ainda n�o se resolveram as causas fundamentais do baixo crescimento desde que, em 1994, a infla��o foi controlada.
Essas causas —essencialmente a armadilha de juros altos e taxa de c�mbio apreciada (real valorizado diante do d�lar), que estimula o consumo em vez do investimento na ind�stria— foram por mim amplamente discutidas no livro "Macroeconomia da Estagna��o" (Ed. 34, 2007), no qual procurei, ao mesmo tempo, fazer a primeira sistematiza��o de uma teoria nova: o novo desenvolvimentismo.
O livro de 2007 n�o recebeu muita aten��o quando foi publicado, porque sobreviera um boom de commodities e a economia brasileira estava bombando. Os anos seguintes, por�m, se encarregaram de confirmar meu diagn�stico.
Continuei trabalhando na constru��o da teoria e sua aplica��o ao Brasil. Publiquei mais dois livros: "Globaliza��o e Competi��o" (2010) e "Macroeconomia Desenvolvimentista" (2016, ambos pela Elsevier), este �ltimo com Nelson Marconi e Jos� Luiz Oreiro.
A macroeconomia novo-desenvolvimentista aos poucos ganhou corpo e fundamenta��o emp�rica. � uma teoria p�s-keynesiana, pois afirma que o desenvolvimento econ�mico � puxado pela demanda, mas � uma teoria nova, pois afirma que n�o basta demanda sustentada para haver crescimento; � preciso acesso a essa demanda, algo que uma taxa de c�mbio apreciada no longo prazo n�o garante.
� nova ainda porque, al�m de defender disciplina fiscal, mostra que a disciplina cambial tamb�m � essencial —que, para o pa�s se desenvolver, deve ter equil�brio ou superavit em conta corrente, n�o devendo, portanto, se endividar em moeda estrangeira.
Finalmente, � nova porque trabalha com os cinco pre�os macroecon�micos: a taxa de juros, a taxa de c�mbio e a taxa de sal�rios, que, bem administradas por uma pol�tica monet�ria, fiscal e cambial, garantem taxa de lucro satisfat�ria para as empresas investirem e taxa de infla��o controlada.
Muita gente pensa que a taxa de c�mbio s� � importante para determinar importa��es e exporta��es, mas ela � fundamental para a infla��o e, segundo o novo desenvolvimentismo, tamb�m determina investimento e poupan�a e, assim, o desenvolvimento econ�mico.
Uma taxa de c�mbio apreciada no longo prazo torna a ind�stria do pa�s n�o competitiva e desestimula seus investimentos, tornando-se um obst�culo ao crescimento. Al�m disso, o correspondente deficit em conta corrente acaba levando o pa�s � crise de balan�o de pagamentos. N�o obstante, a grande maioria dos economistas n�o d� a import�ncia devida aos deficit em conta corrente.
CONTRAINTUI��O
Uma teoria � boa se, al�m de verdadeira, for contraintuitiva. Repetir o senso comum n�o � fazer ci�ncia. A macroeconomia novo-desenvolvimentista parte de um princ�pio contraintuitivo: pa�ses de renda m�dia como o Brasil n�o precisam de capitais externos. Deficit em conta corrente, necessariamente financiados por recursos externos, dificultam o desenvolvimento econ�mico, em vez de promov�-lo.
O argumento a favor do endividamento externo � o de que deficit em conta corrente � poupan�a externa, e de que a poupan�a externa e a poupan�a interna s�o iguais � poupan�a total, que sempre � igual ao investimento.
Esse, por�m, � um racioc�nio de contador, baseado em identidades, n�o de economista, que pensa em termos de rela��es de causa e efeito. Quando o pa�s entra em deficit em conta corrente, (1) sua taxa de c�mbio se aprecia, (2) os rendimentos do trabalho (sal�rios) e do capital (juros, alugu�is e dividendos) aumentam em termos reais, (3) os lucros dos empres�rios caem e, assim, (4) empresas s�o desestimuladas de investir, enquanto trabalhadores e rentistas s�o estimulados a consumir.
Dessa forma, a entrada no pa�s dos recursos externos resulta na substitui��o da poupan�a interna pela externa, que geralmente � alta. Ela s� n�o � alta nos raros momentos em que o pa�s j� est� crescendo muito fortemente, as oportunidades de investimento aumentam e a propens�o a investir se eleva. A �ltima vez que isso aconteceu no Brasil foi no "milagre" de 1968-1973.
Como vemos no gr�fico 1, h� uma correspond�ncia direta entre o saldo em conta corrente e a taxa de c�mbio. Um deficit em conta corrente corresponde a uma taxa de c�mbio mais apreciada do que a taxa de c�mbio que equilibra a conta corrente do pa�s.
Editoria de Arte/Folhapress | ||
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Gr�fico mostra cen�rios de evolu��o da taxa de c�mbio no tempo |
Por exemplo, suponhamos um pa�s parecido com o Brasil. Ele j� se industrializou, mas cresce muito lentamente, tem taxas de investimento e de poupan�a baixas, um deficit p�blico e um deficit em conta corrente elevados.
A taxa de c�mbio que zera a conta corrente desse pa�s � de R$ 3,30 por d�lar, enquanto a taxa de c�mbio que torna competitivas as empresas industriais competentes, de R$ 4 por d�lar, corresponde a um superavit em conta corrente de 1% do PIB. Nesse mesmo pa�s, um deficit em conta corrente de 4% do PIB corresponde a uma taxa de c�mbio mais apreciada, de R$ 2,80 por d�lar. Podemos ver aproximadamente essa correla��o no gr�fico 1.
Quando o governo decide tentar crescer com poupan�a externa e, portanto, incorrer em deficit em conta corrente, ele toma uma decis�o autoderrotante, porque o aumento do deficit em conta corrente implica uma taxa de c�mbio apreciada no longo prazo, que transforma empresas competitivas do ponto de vista tecnol�gico (usam a melhor tecnologia dispon�vel) em empresas n�o competitivas do ponto de vista monet�rio.
Ao tomar essa decis�o ou ao se acomodar com um deficit em conta corrente consumista, o governo est� incorrendo em populismo cambial —o pa�s est� incorrendo em deficit em conta corrente que apenas atrasam seu desenvolvimento.
DOEN�A HOLANDESA
No nosso exemplo, a taxa de c�mbio que equilibra ou zera a conta corrente (R$ 3,30 por d�lar) � a taxa de c�mbio "de equil�brio corrente". Por que a taxa de c�mbio competitiva ou "de equil�brio industrial" � diferente, flutuando em torno de R$ 4 por d�lar? Porque nesse pa�s h� a doen�a holandesa, que, nesse momento, � de R$ 0,70 por d�lar (a diferen�a entre equil�brio industrial e corrente).
A doen�a holandesa � uma sobreaprecia��o de longo prazo da taxa de c�mbio de um pa�s causada pela exporta��o de commodities que, devido a vantagens competitivas, podem ser vendidas com lucro a uma taxa de c�mbio substancialmente mais apreciada do que aquela que torna competitivas as empresas industriais que utilizam tecnologia no estado da arte.
O gr�fico 2, no qual a taxa de c�mbio est� no eixo vertical e o tempo no eixo horizontal, mostra em linhas quase paralelas o equil�brio corrente e o equil�brio industrial. Em um pa�s exportador de commodities, a linha inferior, denominada de equil�brio corrente porque corresponde ao equil�brio da conta corrente do pa�s, � determinado pelas commodities, porque esse pre�o (R$ 3,30 por d�lar, no nosso exemplo) garante uma taxa de lucro satisfat�ria para seus produtores.
Neutralizar a doen�a holandesa � elevar o equil�brio corrente at� que se iguale ao industrial. Como o equil�brio industrial � menos valorizado que o corrente, isso significa que, para neutralizar a doen�a holandesa e garantir competitividade para suas boas empresas, o pa�s ter� necessariamente um superavit em conta corrente.
Os dois equil�brios variam no tempo. Basta aqui saber que o equil�brio industrial varia principalmente com o aumento da produtividade e o aumento dos sal�rios na ind�stria, ao passo que o equil�brio corrente varia mais de acordo com o pre�o das commodities.
Antes de ser conhecida, ela j� era neutralizada, intuitivamente, para efeito de mercado interno, pelo uso de altas tarifas aduaneiras na importa��o de bens manufaturados. Os governos as justificavam com o argumento da ind�stria infante, e os cr�ticos acusavam os governos de protecionistas, mas, muitas vezes, sua causa n�o conhecida, mas intu�da, era a necessidade de neutralizar a doen�a holandesa.
Um exemplo interessante � o dos Estados Unidos. O pa�s teve doen�a holandesa derivada da exporta��o de petr�leo e, por isso, manteve tarifas altas at� 1939.
A partir de certo n�vel de desenvolvimento, o pa�s dever� neutralizar a doen�a holandesa tamb�m em rela��o ao mercado externo, para que as boas empresas industriais possam tamb�m exportar. Para isso, os subs�dios � exporta��o de manufaturados foram no passado a pol�tica mais usada. Foi o que o Brasil fez de 1967 a 1990, com grande sucesso: em 1965, as exporta��es de manufaturados representavam apenas 6% do total das exporta��es; em 1990, eram 62%.
Hoje os subs�dios est�o proibidos pela OMC (Organiza��o Mundial do Com�rcio). A alternativa � criar um imposto sobre exporta��o de commodities vari�vel com seu pre�o.
No nosso exemplo, o exportador de uma determinada commodity paga R$ 0,70 por d�lar exportado. Em consequ�ncia da redu��o da oferta causada pelo imposto, a taxa de c�mbio se deprecia, restabelecendo a oferta. Assim, diante do imposto, o mercado iguala automaticamente o equil�brio corrente ao industrial.
Essa � uma forma muito interessante de neutralizar a doen�a holandesa, porque, afinal, os exportadores nada perdem; o que eles pagam lhes � inteiramente devolvido sob a forma de deprecia��o.
CICLOS
No gr�fico 2, h� uma terceira curva com um comportamento c�clico expresso em dois picos; � a curva da taxa de c�mbio real.
Se o mercado funcionasse como os economistas liberais sup�em, ela deveria flutuar docemente em torno do equil�brio corrente. Sabemos, por�m, que essa n�o � a realidade.
Segundo a macroeconomia novo-desenvolvimentista, nos pa�ses em desenvolvimento, sobretudo naqueles com doen�a holandesa, existe uma tend�ncia � sobreaprecia��o c�clica e cr�nica da taxa de c�mbio, de maneira que a economia vai de crise em crise financeira, entremeadas por per�odos longos de sobreaprecia��o cambial. Os picos correspondem a crises financeiras, nas quais a taxa de c�mbio se deprecia fortemente.
No nosso exemplo, isso aconteceu em 2002 e 2014, quando a taxa de c�mbio se tornou por um breve per�odo mais alta do que o equil�brio industrial. Depois, a taxa de c�mbio volta a se apreciar, cruza o equil�brio industrial, cruza o equil�brio corrente, entra na �rea do deficit em conta corrente (a �rea entre a taxa de c�mbio e o equil�brio corrente) e afinal se estabiliza por alguns anos em um piso que, mesmo para as commodities, n�o � bom, mas � suficiente para manter as exporta��es.
S�o duas as causas que levam a taxa de c�mbio a novamente se apreciar depois da crise: a doen�a holandesa e taxas de juros muito altas. Vimos que a doen�a holandesa "puxa" a taxa de c�mbio s� at� o equil�brio corrente. O que explica que ela continue a cair � a taxa de juros alta, que atrai capitais externos. Afinal, a taxa de c�mbio atinge o referido piso, no qual permanece alguns anos, e o resultado � desindustrializa��o e quase-estagna��o.
Enquanto a taxa de c�mbio continua flutuando em torno do piso, os deficit em conta corrente, incorridos ano a ano, v�o aumentando o endividamento em moeda estrangeira das empresas e, portanto, do pa�s. Como o regime � de c�mbio flutuante, os deficit deveriam causar a deprecia��o da moeda do pa�s, mas isso n�o acontece porque se forma uma bolha de cr�dito.
Uma parte do deficit externo (mais do que a metade) � financiada por investimentos diretos, o que apenas prolonga o ciclo de sobreaprecia��o. Mas afinal os credores se d�o conta de que correm o risco de uma quebra do pa�s e suspendem a rolagem da d�vida externa. Ou ent�o as empresas industriais, altamente endividadas, ficam sem cr�dito e suspendem os investimentos e, assim, a crise financeira se instaura e encerra o ciclo cambial.
POL�TICA ECON�MICA
O papel econ�mico do Estado nas sociedades modernas � promover uma distribui��o equilibrada da renda e garantir as condi��es gerais do investimento. Na segunda fun��o, ele deve promover a educa��o, definir institui��es que garantam o mercado, investir na infraestrutura, criar um sistema p�blico e privado que financie o investimento, administrar e garantir a estabilidade da moeda nacional e garantir demanda efetiva.
O novo desenvolvimentismo acrescenta uma s�tima condi��o: realizar uma pol�tica cambial que garanta �s empresas o acesso � demanda; a taxa de c�mbio � como um interruptor de luz que liga ou desliga as empresas do mercado externo e interno.
Essa s�tima fun��o � necess�ria porque a taxa de c�mbio n�o � apenas vol�til; ela tende a ser apreciada no longo prazo, sendo preciso uma pol�tica cambial que neutralize essa tend�ncia.
Por exemplo, no �ltimo ciclo de c�mbio no Brasil, a taxa de c�mbio permaneceu valorizada por sete anos, de 2007 a 2014, per�odo em que flutuou em torno de R$ 2,80 por d�lar. Nesse caso, o empres�rio, ao fazer seus c�lculos de investimento, considera essa taxa de c�mbio, verifica que com ela n�o ser� competitivo, embora use a melhor tecnologia dispon�vel, e n�o investe.
Como tornar e manter uma taxa de c�mbio competitiva? Por meio de uma pol�tica cambial que neutralize a doen�a holandesa, de uma pol�tica monet�ria que mantenha baixa a taxa de juros e de uma pol�tica fiscal que ajude a manter a taxa de juros baixa.
A pol�tica cambial implica neutralizar a doen�a holandesa e manter a taxa de juros baixa; para que a taxa de juros seja baixa � preciso rejeitar a pol�tica de crescimento com endividamento externo, rejeitar a pol�tica de �ncora cambial para controlar a infla��o e controlar entradas de capitais.
J� vimos como neutralizar a doen�a holandesa e por que rejeitar as duas pol�ticas referidas.
Quanto � pol�tica monet�ria para baixar o n�vel da taxa de juros, � preciso considerar por que ela tende a ser muito alta.
Primeiro, devido �s duas pol�ticas habituais equivocadas que devem ser rejeitadas. J� vimos que a pol�tica de atrair capitais externos � autoderrotante. Quanto ao uso de �ncora cambial para atingir meta de infla��o, � uma pol�tica absurda; bons economistas ficam indignados quando um governo segura o pre�o das empresas estatais (da Petrobras, por exemplo) para controlar a infla��o; deveriam ficar igualmente indignados quando o banco central do pa�s segura o "pre�o do pa�s" —a taxa de c�mbio.
Resta uma segunda causa para a taxa de juros ser alta —os interesses dos rentistas e dos financistas—, mas manter juros altos por essa raz�o � aceitar a captura do patrim�nio p�blico.
Quanto aos deficit, a pol�tica novo-desenvolvimentista n�o tem nada de original em rela��o � rejei��o de deficit fiscais cr�nicos, mas � inovadora ao condenar taxativamente deficit em conta corrente.
A teoria, portanto, � simples. Explica que pa�ses em desenvolvimento crescem pouco porque enfrentam grande desvantagem competitiva: uma taxa de c�mbio apreciada no longo prazo. Em consequ�ncia, n�o conseguem se industrializar, ou ent�o j� se industrializaram, mas depois foram convencidos pela ortodoxia liberal a desmontar os mecanismos que realizavam essa neutraliza��o (altas tarifas de importa��o e subs�dio � exporta��o de manufaturados) e se desindustrializaram, como � o caso do Brasil.
OBST�CULOS
Dessa maneira, o novo desenvolvimentismo explica a desindustrializa��o e oferece as pol�ticas para resolver o problema. Por que os pa�ses em desenvolvimento, inclusive o Brasil, n�o adotam as pol�ticas necess�rias?
Primeiro, porque os economistas j� formados t�m enorme dificuldade de aprender e internalizar coisas novas. A incorpora��o das novas ideias � muito lenta. S�o os jovens que se mostram mais interessados.
Segundo, porque, no curto prazo, h� um custo para baixar juros e tornar a taxa de c�mbio competitiva. A desvaloriza��o necess�ria reduz o poder aquisitivo dos rendimentos dos trabalhadores e dos capitalistas rentistas. Por isso os economistas heterodoxos, que defendem os interesses de curto prazo dos assalariados, e os liberais, que representam os interesses rentistas e financistas, s�o contra a desvaloriza��o.
Os rentistas com mais raz�es do que os trabalhadores. Para estes, a deprecia��o causar� no curto prazo a diminui��o do poder aquisitivo dos sal�rios, mas eles logo ser�o recompensados com o aumento do emprego e, um pouco mais adiante, com o aumento da produtividade e o consequente aumento dos sal�rios.
Para os rentistas, o quadro � diferente. A desvaloriza��o reduz igualmente o poder aquisitivo dos juros, dividendos e alugu�is, diminui o valor de sua riqueza e implica uma baixa do n�vel da taxa de juros que definitivamente n�o lhes interessa.
Os economistas liberais n�o querem nem ouvir falar em c�mbio competitivo e, pela educa��o que recebem nas universidades americanas e inglesas, onde a taxa de c�mbio fica sempre em segundo plano, eles "se esquecem" da taxa de c�mbio quando discutem os problemas econ�micos do Brasil.
Diante do desajuste macroecon�mico representado por deficit em conta corrente e deficit p�blicos elevados, a proposta dos economistas liberais � realizar apenas um ajuste fiscal, o qual, ao causar recess�o e desemprego, diminuir� a taxa de juros e, sem que se altere a taxa de c�mbio, tornar� a moeda nacional mais competitiva porque os sal�rios cair�o.
A proposta novo-desenvolvimentista � mais completa: realiza o ajuste fiscal, mas, ao mesmo tempo, reduz a taxa de juros de forma determinada e, por meio da pol�tica cambial acima referida, deprecia a moeda.
O resultado ser� um ajuste mais completo tanto da conta fiscal quanto da conta externa do pa�s e uma distribui��o mais equitativa do custo do ajuste: no ajuste liberal, seu custo cai exclusivamente sobre os assalariados; no ajuste novo-desenvolvimentista, a quota � distribu�da entre assalariados e rentistas.
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LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA, 83, � professor em�rito da Funda��o Getulio Vargas. Foi ministro da Fazenda (governo Sarney), da Administra��o e Reforma do Estado e da Ci�ncia e Tecnologia (governo FHC).
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