El desafío de reducir genuinamente el gasto público

El tercer punto de la convocatoria al postergado Pacto de Mayo estableció el objetivo de reducir el gasto público a un 25% del producto bruto interno, comprendiendo la Nación, las provincias y los municipios. Se refirió a este porcentaje como “nivel histórico”, aunque hay que remontarse a más de treinta años para encontrarlo.

En 1993, el gasto del Estado alcanzó el 27% del PBI. Desde entonces, no dejó de subir. En 2019 se había elevado al 47% y actualmente se lo estima en el 45%. Desde 1993 el aumento del gasto público, medido en moneda de valor constante, ha sido del 83%. La mayor incidencia ha sido la de jubilaciones y el gasto salarial. La cantidad de jubilados y pensionados creció el 76%, impulsada por las moratorias. El empleo público en el nivel nacional, provincial y municipal pasó de 2.010.000 personas a 3.900.000 sin que haya habido alguna razón estructural que justifique este colosal crecimiento. El mayor incremento se produjo en municipios y provincias.

Ya en 1993 se tenía un Estado sobredimensionado, por lo que debería haberse producido una reducción y de ninguna manera un aumento. Además, desde entonces hubo innovaciones tecnológicas que hubieran hecho posible mejorar la productividad de las tareas administrativas sustituyendo personal. El crecimiento innecesario de la burocracia se ha registrado en prácticamente todas la provincias y municipios del país. Entre 2001 y 2023 la cantidad de empleados públicos provinciales aumentó el 70% y la de municipales, el 102%. Ese incremento no puede atribuirse a la transferencia de servicios desde la Nación ya que ello ya se había concretado con anterioridad. Debe adjudicarse al populismo irresponsable que, además, fue facilitado por la falta de correspondencia fiscal que permite a los gobernadores elevar su gasto a costa de mayor presión tributaria nacional.

Una mirada al pasado permite percibir la degradación de la eficiencia estatal. Hasta 1943 el Poder Ejecutivo estaba formado por ocho ministerios que dependían directamente del Presidente y casi todos ellos entraban dentro de la Casa Rosada. Entre el Presidente y sus ministros no había ninguna estructura burocrática. El primer mandatario no tenía siquiera asesores. Lo eran sus ministros. La Presidencia sólo contaba con no más de 30 personas, menos de la centésima parte de la dotación actual. Por debajo de los ministros estaban los directores nacionales. Solo había un subsecretario por ministerio, fuera de línea, cuya función era sustituir al ministro en caso de ausencia. No había más de 40 direcciones nacionales. Con el correr del tiempo, aparecieron las ramificaciones en secretarías y subsecretarías, configurándose cinco niveles (presidente, ministro, secretario, subsecretario y director nacional). Al ampliarse la altura de la pirámide, se amplió la base. El actual gobierno heredó 535 direcciones nacionales de la gestión de Alberto Fernández.

Javier Milei redujo el número de ministerios de 18 a 8, el de secretarías de 85 a 41 y el de subsecretarías de 204 a 108. No eliminó niveles, manteniendo los cinco de la pirámide. Aún no han sido dictados los decretos de estructura a menor nivel, por lo que no se conoce la cantidad de direcciones nacionales que quedarán de las muy numerosas de la gestión anterior. No están definidas totalmente las nuevas estructuras ni la cantidad y el nivel de cargos.

Entre 2001 y 2023 la cantidad de empleados públicos aumentó el 70% y la de municipales, el 102%

La meta fiscal propuesta por el presidente Milei podría percibirse como muy razonable si se la analiza desde el punto de vista de la optimización de la eficiencia del aparato estatal, pero puede ser extremadamente difícil de alcanzar si se consideran las rigideces que se han ido sembrando detrás de cada aumento del tamaño del Estado. Además, una parte importante del desborde del gasto público se ha producido en los gobiernos provinciales y municipales. Por ejemplo, los de las provincias de Buenos Aires y de Córdoba tienen 15 y 14 ministerios, respectivamente.

Un ejemplo de la generación de burocracia derivada de la política fue la creación de la Jefatura de Gabinete por la reforma constitucional de 1994. Sus funciones se establecieron en el Artículo 100°, que expresa: “Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde: 1. Ejercer la administración general del país”. Esta atribución de tipo presidencial remite al principal objetivo de aquel pacto político que dio lugar a la reforma. Se trataba de convertir un sistema presidencialista en otro parlamentario creando la figura de un primer ministro. Esto y el tercer senador por las primeras minorías provinciales fueron la concesión contra la inclusión de la reelección presidencial. En realidad, el jefe de Gabinete nunca ejerció las funciones que le asignó la Constitución, ni siquiera las de un coordinador de ministros. No obstante, la Jefatura de Gabinete dispone actualmente de 8 secretarías y 18 subsecretarías. Toda esta estructura, sumada a las 4 secretarías y 9 subsecretarías directas de la Presidencia, abarcan cuatro mil empleados. El problema no es solo su costo, sino que al tener funciones formalmente asignadas y superpuestas a las de los ministerios, generan conflictos por diferencias de opinión. Solo agregan ineficiencia y reducen la capacidad y calidad del gobierno.

La hiperinflación ya desatada cuando Milei asumió la presidencia debía corregirse sin dilación y dejando de lado cualquier gradualismo. La causa cierta del problema era la emisión monetaria que se requería para financiar el déficit fiscal y cuasi fiscal, totalmente desbordado. Había poco espacio para incrementar impuestos que ya eran excesivos y, asimismo, era necesario moderar la recuperación de las tarifas de los servicios. El campo de acción pasaba, entonces, por contraer el gasto público con la mayor rapidez posible a fin de evitar la hiperinflación. El dilema se hizo evidente: el recorte definitivo de una gran parte del exceso de gasto requiere tiempo y, además, tiene un costo adicional en el inicio. La disminución del personal de planta permanente requiere un pase a disponibilidad por un año con goce de sueldo y luego pagar una indemnización de tantos meses como años de antigüedad. Las reducciones de los planes sociales, así como la disminución de las transferencias a las provincias, la suspensión de las obras públicas y el recorte de los llamados gastos de la política no alcanzaban para eliminar el déficit. No hubo otra alternativa posible que reducir el nivel real de los salarios estatales y de las jubilaciones, determinantes de más del 70% del gasto público. Esta reducción no es sostenible y es solo en parte reversible. Deberá dar paso a un recorte genuino del enorme gasto burocrático improductivo. Nos referimos concretamente a una profunda reforma administrativa que se apoye, como condición previa, en la consolidación de la desregulación, simplificación y supresión de trámites y requisitos innecesarios contenidos en el DNU 70/23 y la Ley Bases.

Los rasgos principales de la reforma debieran ser:

• La adecuación de las normas laborales en la administración en concordancia con una profundización de la digitalización y el uso de inteligencia artificial.
• El paso de la contabilidad pública de lo percibido a lo devengado, incluyendo la medición de resultados para la aplicación de incentivos y premios, con una auditoria privada de firmas internacionales.
• El rediseño del organigrama del Poder Ejecutivo, reduciendo a cuatro niveles (presidente, ministro, viceministro y director nacional) y respetando un número máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.
• La supresión de las actuales estructuras entre el Presidente y sus ministros. La Jefatura de Gabinete deberá simplificarse a sus funciones reales de coordinación.
• El redimensionamiento de la cantidad de personal, simplificando la estructura de cada unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad. Los objetivos, misiones y funciones de cada unidad administrativa deberán establecerse de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni vacíos de responsabilidad.

Se requiere una profunda reforma administrativa, que se apoye, como condición previa, en la consolidación de la desregulación, simplificación y supresión de trámites y requisitos innecesarios

El proceso de reforma de la administración nacional cuenta con dos antecedentes de propuestas: “La Administración Nacional, propuesta de reforma”, de FIEL (1995) y “Reformas para construir nuestro futuro”, de la Fundación Libertad y Progreso (2022).

El gobierno nacional no tiene atribuciones para disponer reformas en provincias y municipios. Pero debería generar los incentivos para que los gobiernos subnacionales operen en esa dirección. El instrumento sería la reforma del régimen de coparticipación federal de impuestos, orientándolo a la correspondencia fiscal de las provincias. Ello implicaría la devolución de potestades tributarias a las provincias; la supresión de la coparticipación vertical y el empalme con la actual distribución secundaria mediante un fondo de redistribución horizontal con porcentajes que queden inamovibles. De esta forma, cualquier aumento de gasto de una provincia debería en el futuro ser cubierto con impuestos provinciales adicionales. Así se alinearían los incentivos y desincentivos, y se propendería a que las provincias gasten menos y mejor.

Si se pretende en adelante un recorte sostenible del gasto burocrático y al mismo tiempo mejorar su eficiencia, debe comenzarse cuanto antes con un verdadero y más profundo proceso de reforma del funcionamiento y conformación del aparato estatal.

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