El Gobierno aparca los pactos de Estado en sus Presupuestos más cuesta arriba

«El político debe ser capaz de predecir lo que va a pasar mañana, el mes próximo y el año que viene; y de explicar después por qué no ocurrió lo que él predijo», ironizaba Winston Churchill, primer ministro del Reino Unido de 1940 a 1945 -durante la Segunda Guerra Mundial- y nuevamente de 1951 a 1955. El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado es algo parecido: se marcan objetivos, se hacen previsiones de ingresos y gastos, de la evolución de las principales magnitudes económicas, como el PIB o el empleo. Y, luego, ya se explicará -o no- por qué no se ha cumplido exactamente así.

En cualquier caso, los Presupuestos Generales son la principal herramienta de política económica de un Gobierno. Por eso, no es baladí que se tenga que gobernar con presupuestos prorrogados. Si el Gobierno de Pedro Sánchez no consigue sacar adelante el presupuesto para 2025 se aplicarían por tercer año los de 2023 (los de este año los retiró del Congreso ante la falta de apoyos). Y los presupuestos de 2023 fueron elaborados en 2022, en «un contexto económico completamente distinto al de ahora», señala Raymond Torres, director de Coyuntura Económica de Funcas. Nos encontramos en estos momentos en un proceso de desglobalización y de eclosión de la inteligencia artificial, que requieren unas inversiones distintas. «La inadaptación del principal elemento de política económica al nuevo contexto es un problema», subraya Torres. Al tiempo que resulta imprescindible realizar las reformas que faltan para seguir recibiendo los fondos europeos; y, sin presupuestos, su puesta en marcha se complica mucho más. Las únicas partidas a las que no les afectaría una prórroga presupuestaria son el gasto en pensiones, cuya revalorización con la inflación está fijada por ley, el pago de los intereses de la deuda pública y el sueldo de los funcionarios.

Aunque el Gobierno está ahora mismo muy lejos de contar con los apoyos suficientes para sacar adelante los presupuestos para 2025, la negociación apenas ha comenzado. Pero sí se ha dado el pistoletazo de salida con la orden ministerial de Hacienda que fija los criterios y objetivos para 2025. Este lunes, los departamentos ministeriales tendrán que presentar sus peticiones al ministerio que dirige María Jesús Montero. Hacienda afirma que los principales criterios y objetivos de los presupuestos están fijados en esta orden ministerial que publicó a finales de junio. A tenor de la misma, el Gobierno ha renunciado a alcanzar Pactos de Estado en el área económica.

Tras el acuerdo con el Partido Popular para la renovación del Consejo General del Poder Judicial podría pensarse que se abría camino para nuevos pactos. Sin embargo, en esta toma de posición del Ministerio de Hacienda de cara a los presupuestos para 2025 no hay ninguna alusión a ello. No hay ambición de pactos para estos presupuestos como sí la había en el proyecto frustrado de 2024, donde se hablaba de «impulsar la firma de un gran pacto de rentas por la estabilidad de precios que garantice la recuperación del poder adquisitivo de los salarios». Cierto que la inflación ya no presiona tanto como antes y la negociación colectiva proporciona un acuerdo de evolución salarial. Pero hace siete meses el Gobierno pretendía implicarse directamente en ese pacto y ahora ha decidido hacer mutis, cuando el vigente Acuerdo de Negociación Colectiva concluye su vigencia precisamente en 2025. Tal vez lo explique el mayor cambio introducido en la escena: la tensa relacion de la vicepresidenta segunda y ministra de Trabajo con la patronal.

Pero si no es un pacto de rentas, el Gobierno podría haberse marcado el objetivo de alcanzar un acuerdo en materia de vivienda, el problema más acuciante, donde todos los expertos reclaman un Pacto de Estado. El difícil acceso a la vivienda «es y va a ser una de las principales restricciones del crecimiento económico, de la emancipación de los jóvenes y de la tasa de natalidad», advierte Torres.

Por otro lado, estos presupuestos tendrán que aplicar las nuevas reglas fiscales europeas, que obligarán a una serie de ajustes más o menos suaves. A partir del año que viene habrá que reducir la deuda pública al menos en un punto porcentual al año y dejar el déficit público por debajo del 3%. En los últimos ejercicios, el crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) y de la inflación han permitido reducir la ratio de deuda pública sobre PIB sin apenas despeinarse.

A partir de ahora, ya no se espera una inflación alta y el PIB irá moderando su crecimiento, así que el Presupuesto tendrá que colaborar. Aunque la regla de gasto se negociará con Bruselas a partir de septiembre, se calcula que podría rondar el 2,6%, que sería el incremento del gasto del Estado (sin incluir el pago de intereses de la deuda ni los ingresos no estructurales).

El Presupuesto es el timón que marca el rumbo de la política económica y como tal debería ser sólido y fiable. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha puesto en evidencia la «debilidad» del proyecto de Presupuestos Generales del Estado como instrumento de política fiscal y económica, así como «para la rendición de cuentas y el control». La AIReF reclama que el Gobierno presente escenarios presupuestarios plurianuales para que se puedan analizar los efectos en la sostenibilidad financiera de las cuentas públicas de las decisiones que se adoptan y que van más allá del año (por ejemplo en la mayoría de las medidas fiscales). Sin embargo, en los presupuestos de 2023 no se incluyó información sobre la eventual prórroga de las medidas para paliar la crisis energética y la guerra de Ucrania y, dado el cuantioso impacto en las finanzas públicas, quedaron «desvirtuados» como instrumento de política económica y de supervisión y control.

Además, la AIReF advierte que la información de Hacienda sobre los riesgos fiscales (derivados de sentencias o ejecución de avales, por ejemplo) es «deficiente». También censura que la comparación de los presupuestos con el ejercicio anterior es limitada porque no se hace con la previsión de ejecución de los gastos sino con los créditos iniciales y no se da información sobre las modificaciones presupuestarias que se hayan producido durante el ejercicio.

El director de Coyuntura Económica de Funcas defiende cambiar el método presupuestario, de manera que «no se base solo en cuánto se gasta o cuánto se ingresa, sino si se cumplen los objetivos con ese gasto». Por ejemplo, el gasto en políticas activas de empleo debería ir ligado a un objetivo de recolocación de parados; o vincular el gasto en educación universitaria a que baje la tasa de paro entre universitarios. «Que el presupuesto sea un elemento de mejora de la eficacia de la acción pública, para incentivar los programas o instituciones que funcionan mejor y, por tanto, gastar mejor», explica Torres. Así funciona, por ejemplo, en Suecia.

También la AIReF censura que no se definan los objetivos generalmente en términos de resultado o de impacto finalista. Presupuestar por resultados y que las asignaciones presupuestarias a los centros de gasto se modulen en función del nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Y, por supuesto, esta evaluación debería ser pública, concluye la AIReF.

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