N^� 946

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ASSEMBL�E NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZI�ME L�GISLATURE

Enregistr� � la Pr�sidence de l'Assembl�e nationale le 5 juin 2008

RAPPORT D’INFORMATION

D�POS�

en application de l’article 145 du R�glement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’�CONOMIE G�N�RALE ET DU PLAN

sur les niches fiscales

ET PR�SENT�

PAR MM. Didier MIGAUD, Pr�sident, GILLES CARREZ, Rapporteur g�n�ral, Jean-Pierre BRARD, J�r�me CAHUZAC,
Charles de COURSON et Ga�l YANNO

D�put�s.

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I.– MA�TRISER LA D�PENSE FISCALE 13

A.– UN ENJEU BUDG�TAIRE CRUCIAL 13

B.– DES R�GLES DE GOUVERNANCE INDISPENSABLES 24

II.– AM�LIORER L’�QUIT� ET L’EFFICACIT� DE LA D�PENSE FISCALE 36

A.– UNE ATTEINTE � L’�QUIT� FISCALE 37

B.– ENCADRER LES D�PENSES FISCALES NON PLAFONN�ES 45

C.– INSTAURER UN PLAFONNEMENT GLOBAL 93

• Le nombre et le montant des d�penses fiscales ne cessent de s’accro�tre.

Les d�penses fiscales sont de plus en plus nombreuses. En 2003, le Conseil des imp�ts recensait 418 d�penses fiscales pour les seuls imp�ts d’�tat, hors d�penses fiscales affectant les imp�ts locaux et hors exon�rations sociales. Le tome II de l’�valuation des voies et moyens, annex� au projet de loi de finances (PLF) pour 2008, d�nombre 486 d�penses fiscales, soit une augmentation de 3,6 % par rapport � 2007. En moyenne, pr�s de 14 nouvelles mesures auraient donc �t� cr��es chaque ann�e depuis 2003. Le rythme de cr�ation de ces nouvelles d�penses a fortement tendance � s’acc�l�rer, puisque � seulement � une centaine de mesures a �t� cr��e entre le d�but des ann�es 1980 et 2003, soit moins de 5 par an.

La France est le pays du G7 qui compte le plus grand nombre de d�penses fiscales, avec, en 2003, environ 200 dispositifs de plus que le Canada, l’Allemagne ou le Royaume-Uni. De surcro�t, le nombre r�el de d�penses fiscales est probablement sous-estim� ; en effet, ainsi que le relevait le Conseil des imp�ts, la suppression d’un dispositif dans l’annexe Voies et moyens ne signifie pas la suppression effective de la mesure concern�e : il s’agit en g�n�ral du retrait de cette mesure du p�rim�tre de recensement, le plus souvent sans justification. Le Conseil des imp�ts notait par exemple qu’� alors que le nombre des d�penses fiscales recens�es n’a progress� que de 14 entre 1997 et 2003, le nombre des mesures fiscales d�rogatoires (solde entre les cr�ations et les suppressions effectives) a, lui, progress� de 59 sur la m�me p�riode �.

Le co�t des d�penses fiscales est croissant. En 2003, le Conseil des imp�ts �valuait le co�t global des mesures recens�es � 50 milliards d’euros, soit 3 % du produit int�rieur brut (PIB) et 20 % des recettes fiscales nettes. En 2008, la perte de recettes g�n�r�e par l’ensemble des d�penses fiscales pourrait atteindre 73 milliards d’euros, soit pr�s de 27 % des recettes fiscales nettes et 3,8 % du PIB pr�visionnels. Entre 2007 et 2008, le co�t global des d�penses fiscales aurait augment� de 7,1 %, soit plus de 4 fois la progression des d�penses budg�taires, align�e sur le niveau de l’inflation de fa�on � stabiliser la progression des cr�dits en volume. Encore faut-il pr�ciser que ces donn�es ne concernent que les d�penses fiscales dont le montant est connu ; en effet, une partie des mesures ne fait l’objet d’aucun chiffrage.

Il faut toutefois relever que la part des d�penses fiscales dans le PIB est relativement modeste en France : cette part est d’environ 15 % au Canada et d’environ 6 % en Espagne. Corr�lativement, les d�penses fiscales repr�sentent dans notre pays une portion relativement faible des recettes fiscales, cette portion pouvant atteindre 60 % au Canada ou aux �tats-Unis.

Le recours accru � la d�pense fiscale est souvent source d’ins�curit� juridique. Les aides en faveur de l’investissement locatif sont sans doute le meilleur exemple d’instabilit� de la norme fiscale. Depuis 1985, les ministres successifs ont tous souhait� attacher leur nom � la cr�ation d’un nouveau dispositif. � la r�duction d’imp�t utilis�e de 1985 � 1995 dans les aides � Quil�s � et � M�haignerie � a �t� substitu� en 1996 le dispositif d’amortissement fiscal � P�rissol �, ouvrant la possibilit� d’imputer le d�ficit foncier sur le revenu global. Une contrepartie sociale a ensuite �t� exig�e � partir de 1998 dans le dispositif d’amortissement � Besson �, avec l’instauration d’un plafonnement des loyers qui, par la suite, a �t� r�duit dans le dispositif � Robien �, cr�� en 2002. Aujourd’hui, ces diff�rentes aides s’empilent du fait de leur dur�e d’application. L’avantage fiscal s’applique en effet g�n�ralement sur une longue p�riode, souvent d�termin�e en fonction de la dur�e de l’engagement de location, mais parfois fix�e pour une dur�e plus longue. Ainsi le dispositif � P�rissol � (d�duction au titre de l’amortissement de 10 % pendant les 4 premi�res ann�es et de 2 % pour les 20 ann�es suivantes) produira-t-il des effets encore pendant 14 ans, bien qu’il ait �t� mis en extinction en 1998.

• L’essentiel des d�penses fiscales concerne l’imp�t sur le revenu.

En ce qui concerne la part de d�penses fiscales dans les recettes d’imp�t sur le revenu (IR), la France ne se distingue pas significativement de ses partenaires de l’OCDE. En effet, les d�penses fiscales affectant l’IR repr�sentent une part consid�rable du produit de cet imp�t : plus de 65 % pour 2008, soit 39,4 milliards d’euros ⁽⁸⁾ de d�penses fiscales pour un produit attendu de 60,5 milliards d’euros. Les d�penses fiscales sur l’IR repr�sentent donc pr�s de 54 % des d�penses fiscales totales. Parmi les 10 d�penses fiscales les plus importantes en montant, 6 sont relatives � l’IR.

LES 10 PREMI�RES D�PENSES FISCALES

(en millions d’euros)

Source : Direction du Budget

L’essentiel de la d�pense fiscale sur l’IR est concentr� sur une quarantaine de dispositifs. Si 8 mesures sont r�put�es avoir un co�t nul au titre de 2008 et 25 mesures un co�t inf�rieur � 500 000 euros, 37 mesures ont un co�t sup�rieur ou �gal � 250 millions d’euros, soit un co�t cumul� de 34,2 milliards d’euros, repr�sentant 87 % du co�t total de la d�pense fiscale sur l’IR.

La nature des d�penses fiscales affectant l’IR est variable. � titre indicatif, les 37 mesures mentionn�es ci-dessus se r�partissent, outre la prime pour l’emploi, de la mani�re suivante :

– 20 mesures d’exon�ration ou d’imposition r�duite de certains revenus (pour un co�t total de 17,8 milliards d’euros ; type A) ;

– 5 mesures attach�es � la situation personnelle du contribuable (2,9 milliards d’euros ; type B) ;

– 11 mesures permettant au contribuable de r�duire son imp�t en raison d’une d�pense ou d’un investissement qu’il d�cide de r�aliser (9,3 milliards d’euros ; type C).

LES 37 D�PENSES FISCALES SUR L’IR DE 250 MILLIONS D’EUROS OU PLUS

Entre 2006 et 2008, les d�penses fiscales sur l’IR ont augment� 5 fois plus que les cr�dits de paiement des missions auxquelles ces d�penses fiscales se rattachent ⁽⁹⁾ : + 7,4 % contre + 1,4 %.

Mais le nombre des d�penses fiscales concernant l’IR a augment� presque 2 fois plus que leur co�t : + 13 % entre 2006 et 2008. Au total, on d�nombre 189 d�penses fiscales propres � l’IR.

Un nombre limit� de politiques publiques concentre l’essentiel des d�penses fiscales sur l’IR. Si 23 des 34 missions du budget g�n�ral sont concern�es par ces d�penses, 6 missions rassemblent 75 % des 189 dispositifs concern�s. C’est ce qu’illustre le graphique suivant.

NOMBRE DE D�PENSES FISCALES SUR L’IR PAR MISSION

Source : Direction du Budget

Ce ph�nom�ne de concentration vaut �galement en mati�re de co�t des d�penses fiscales. En effet, 4 missions concentrent 74 % du co�t des d�penses fiscales propres � l’IR : Solidarit�, insertion et �galit� des chances (25 %), Travail et emploi (20 %), Engagements financiers de l’�tat (17 %), D�veloppement et r�gulation �conomiques (12 %).

L’utilisation de la d�pense fiscale comme instrument de politique publique n’a, en soi, rien d’�tonnant. Du point de vue de la th�orie �conomique, l’outil fiscal peut jouer un r�le comparable � celui de l’outil budg�taire. La d�pense fiscale peut ainsi modifier l’allocation globale des ressources �conomiques en favorisant certains comportements porteurs d’externalit�s positives, par exemple en accordant un r�gime favorable aux investissements en mati�re de recherche-d�veloppement (cr�dit d’imp�t recherche). La d�pense fiscale peut �galement remplir une fonction de redistribution en all�geant la charge fiscale th�orique de certains contribuables modestes (exon�ration d’imp�t de diverses prestations sociales type allocation logement).

Dans certains cas, la d�pense fiscale peut m�me appara�tre pr�f�rable � la d�pense budg�taire. Le cas typique est celui d’une aide publique concernant un public large et pouvant �tre attribu�e sans qu’il soit n�cessaire de proc�der � instruction tr�s pouss�e. L’octroi d’une telle aide via une d�pense budg�taire de type subvention n�cessite l’intervention � grande �chelle de l’administration, intervention que la simplicit� des crit�res d’attribution de l’aide ne justifie pas. Le co�t de l’aide ainsi vers�e est par cons�quent major� d’un surco�t administratif que l’instauration d’une d�pense fiscale aurait pu permettre d’�viter.

Les caract�ristiques des d�penses fiscales appellent n�anmoins une vigilance particuli�re quant � leur usage. D’une part, � la diff�rence des cr�dits budg�taires soumis au respect du principe d’annualit�, les d�penses fiscales ne doivent pas n�cessairement faire l’objet d’un examen d�taill� r�gulier par le Parlement ; la seule autorisation de percevoir les imp�ts, donn�e au moment du vote de la loi de finances, emporte reconduction des dispositifs d�rogatoires existants. D’autre part, les d�penses fiscales ne sont pas soumises � la norme de d�pense. Rappelons que depuis le d�but des ann�es 2000, les pouvoirs publics s’astreignent, dans un souci de ma�trise des finances publiques, � faire progresser chaque ann�e les cr�dits du budget de l’�tat selon une norme pr�-�tablie, en g�n�ral comme l’inflation (norme dite � z�ro volume �). Cette norme ne concernant que les cr�dits budg�taires, le recours aux d�penses fiscales est per�u comme un moyen de s’exon�rer des contraintes pos�es, avec pour cons�quence une d�gradation du solde budg�taire des administrations publiques.

Les d�penses fiscales sont devenues un compl�ment habituel des cr�dits budg�taires dans le financement des politiques publiques. Elles repr�sentent en moyenne un quart des ressources d’une mission. 10 missions sont constitu�es � plus d’un tiers par des d�penses fiscales, dont 6 par les seules d�penses fiscales propres � l’IR. Pour 8 de ces 10 missions, les d�penses fiscales sont sup�rieures aux cr�dits de paiement pr�vus par le PLF 2008.

MISSIONS DONT LES D�PENSES FISCALES CONSTITUENT PLUS D’UN TIERS DES MOYENS

(en millions d’euros)

Source : Direction du Budget

Si corr�lation n’est pas causalit�, il est toutefois troublant de constater que l’acc�l�ration de la progression du nombre et du co�t des d�penses fiscales, d�crite supra, est concomitante de la mise en place de la norme de d�pense. En effet, plus de 200 des 486 d�penses fiscales list�es dans l’annexe Voies et moyens ont �t� cr��es depuis 2000. Le tableau suivant pr�sente 5 des principales augmentations de d�penses fiscales sur l’IR constat�es entre 2006 et 2008 et les compare � l’�volution des cr�dits de paiement des missions auxquelles ces d�penses sont rattach�es ; les donn�es sont r�v�latrices d’une tendance inqui�tante : la substitution des d�penses fiscales � des cr�dits budg�taires.

MISSIONS DONT LES D�PENSES FISCALES SONT EN FORTE AUGMENTATION

(en millions d’euros)

Source : Direction du Budget

En mati�re de substitution d’une d�pense fiscale � une d�pense budg�taire, la r�forme du pr�t � taux z�ro (PTZ) introduite par la loi de finances pour 2005 fait figure d’exemple embl�matique. Rappelons que le PTZ offre, notamment sous condition de ressources et d’occupation, un financement compl�mentaire aux particuliers qui souhaitent r�aliser sur des logements neufs ou existants des op�rations de construction, d’acquisition, d’am�lioration et de location-accession. Le PTZ est distribu� par des �tablissements de cr�dit habilit�s � cet effet par convention. Jusqu’� l’entr�e en vigueur de l’article 93 de la loi de finances pour 2005, les �tablissements servant le PTZ recevaient une subvention de l’�tat, destin�e � compenser l’absence d’int�r�ts. En loi de finances initiale pour 2004, les cr�dits de paiement pr�vus � cet effet s’�levaient � 526,5 millions d’euros. La loi de finances pour 2005 a �tendu le dispositif aux logements anciens et l’a rendu plus social et plus familial ; le Gouvernement entendait faire passer de 100 000 � 250 000 le nombre de pr�ts servis. Cette ambition nouvelle devait se traduire, selon les projections alors pr�sent�es, par un co�t de la mesure r��valu� � 1,2 milliard d’euros � �ch�ance de 5 ans. Afin d’assumer l’augmentation de la charge du PTZ ainsi pr�vue, le Gouvernement a propos� de substituer au financement budg�taire un financement fiscal, via l’instauration d’un cr�dit d’imp�t sur les soci�t�s accord� aux banques servant le PTZ nouvelle formule. Sortaient ainsi du p�rim�tre de la norme de d�pense des cr�dits continuant n�anmoins � �tre vers�s sur fonds publics, et, au surplus, appel�s en principe � s’accro�tre.

Ainsi d�crite, la tendance � substituer des d�penses fiscales aux d�penses budg�taires est inqui�tante. Elle permet en effet d’afficher un comportement vertueux en mati�re de d�penses publiques, traduit par le respect de la norme � z�ro volume �, alors que, de facto, les d�penses publiques ne cessent de cro�tre. La d�pense fiscale fonctionne en effet en mode � guichet � et non en cr�dits limitatifs. Non seulement elle n’est pas limit�e par un plafond, mais elle n’est pas soumise � la r�gulation budg�taire. Au contournement du principe de sinc�rit� budg�taire s’ajoute un v�ritable risque de d�rive des finances publiques.

L’�valuation du co�t des d�penses fiscales comporte des limites m�thodologiques intrins�ques. D’une part, la m�thode de calcul la plus utilis�e, en France comme � l’�tranger, consiste � mesurer la perte de recettes g�n�r�e par le dispositif d�rogatoire � la norme fiscale de r�f�rence, toutes choses �gales par ailleurs ; cette m�thode suppose le comportement des agents �conomiques stable, alors que l’�volution de la l�gislation fiscale produit sans doute des effets sur les d�cisions des contribuables. D’autre part, il est difficile d’�valuer avec pr�cision les co�ts indirects des d�penses fiscales, dont certaines produisent des effets non neutres sur le niveau de la d�pense ; ainsi que le relevait le Conseil des imp�ts, � les exon�rations et les abattements au titre de l’imp�t sur le revenu peuvent avoir pour effet de faire passer des allocataires au-dessous des plafonds d’exclusion, voire d’augmenter le niveau des aides vers�es, dans les cas o� le bar�me des allocations varie en fonction du revenu fiscal, comme c’est le cas pour les aides au logement ou les bourses �. Un dispositif de d�penses fiscales peut donc g�n�rer, du seul fait de son existence, un accroissement des d�penses budg�taires par effet de seuil.

Une �valuation fiable des d�penses fiscales suppose l’existence d’informations ais�ment exploitables. Or, la qualit� des informations varie selon les dispositifs concern�s. Les d�penses fiscales affectant l’imp�t sur le revenu sont parmi les mieux connues. L’IR est en effet per�u sur la base des d�clarations remises par les contribuables, d�clarations qui permettent de r�aliser des simulations de pertes de recettes, qui sont ensuite extrapol�es pour fournir une �valuation du co�t des d�penses fiscales. Mais les donn�es ainsi exploit�es ne sont pas in�puisables ; en effet, les obligations d�claratives des contribuables sont limit�es aux informations n�cessaires � l’�tablissement de l’imp�t, et ne sauraient �tre alourdies afin de constituer une base de donn�es permettant de calculer avec pr�cision le montant des d�penses fiscales. Ainsi, la d�claration d’IR n’impose pas une d�composition syst�matique de la somme des d�penses fiscales dont b�n�ficie le contribuable d�clarant. Ce que l’administration ne peut �tablir par simulation, elle l’estime par reconstitution de la base soustraite � l’imp�t. Cette reconstitution n�cessite l’exploitation de donn�es ext�rieures � l’administration fiscale, issues par exemple d’�tudes �conomiques. Caract�ris�e selon le Conseil des imp�ts par � une pr�cision tr�s m�diocre �, cette m�thode est pourtant la plus utilis�e pour l’estimation des d�penses fiscales concernant les imp�ts non d�claratifs. Parvenir � une �valuation plus fiable du co�t des d�penses fiscales impliquerait donc de proc�der � un retraitement massif d’informations ne figurant pas dans les bases de donn�es fiscales ; les moyens � mobiliser seraient alors consid�rables.

La fiabilit� des �valuations fournies par l’annexe Voies et moyens est donc variable. L’annexe indique d’ailleurs le niveau de fiabilit� du montant de chacune des d�penses fiscales. Dans l’ordre croissant, les indicateurs de fiabilit� sont les suivants : absence de chiffrage, ordre de grandeur, bonne, tr�s bonne. Dans l’annexe Voies et moyens annex� au PLF 2008, la fiabilit� du chiffrage des d�penses fiscales sur l’IR est assez faible : 14 % des mesures ne sont pas chiffr�es ; 44 % se voient assorties d’un simple ordre de grandeur ; la fiabilit� du chiffrage est bonne pour 26 % des dispositifs et tr�s bonne pour seulement 16 %. Une mesure r�put�e bien �valu�e ne l’est pas n�cessairement ; en effet, d’importants �carts � la pr�vision peuvent �tre constat�s en ex�cution, ainsi que l’illustre le tableau suivant.

EXEMPLES D’�CARTS ENTRE PR�VISION ET EX�CUTION

Source : Inspection g�n�rale des finances, Rapport sur la gestion pluriannuelle des finances publiques, avril 2007

Rappelons enfin que le fascicule Voies et moyens ne recense pas l’ensemble des d�penses fiscales ⁽¹⁰⁾ ; de ce seul fait, la d�pense fiscale ne saurait �tre chiffr�e de fa�on compl�te.

Les d�penses fiscales ne font l’objet d’aucune �valuation sp�cifique ex ante. Le premier Conseil de la modernisation des politiques publiques, r�uni le 12 d�cembre 2007, a cependant d�cid� de d�finir des r�gles d’adoption plus strictes pour les d�penses fiscales. Au rang de ces r�gles figure la subordination de la cr�ation de toute d�pense fiscale � la r�alisation d’une �tude d’impact pr�alable. Cette �tude devra comporter une comparaison des outils fiscaux et budg�taires, afin d’�valuer la pertinence du recours � l’outil fiscal. Les modalit�s de mise en œuvre de cette d�cision devraient �tre arr�t�es lors du prochain Conseil d’orientation des finances publiques, ce qui aura le m�rite d’associer le Parlement � l’�laboration du futur r�gime des d�penses fiscales.

� la diff�rence de certains de ses partenaires de l’OCDE, notamment les Pays-Bas, la France n’a pas instaur� de revue syst�matique, ex post, de l’efficacit� des d�penses fiscales. La direction de la L�gislation fiscale et les missions d’inspection r�alisent des �tudes ponctuelles sur certaines d�penses fiscales, notamment les plus co�teuses. Ainsi, l’Inspection g�n�rale des finances et l’Inspection g�n�rale de l’administration ont r�alis� conjointement en juillet 2006 un rapport sur l’�valuation de l’impact socio-�conomique du dispositif de d�fiscalisation des investissements outre-mer. Par ailleurs, certaines �valuations r�sultent d’obligations l�gales ; il en est ainsi de l’�valuation du cr�dit d’imp�t recherche, r�alis�e en application de l’article 34 de la loi de programme n� 2006-450 du 19 avril 2006.

• Pr�ciser la d�finition de la d�pense fiscale

Le fascicule Voies et moyens d�finit les d�penses fiscales comme � des dispositions l�gislatives ou r�glementaires dont la mises en œuvre entra�ne pour l’�tat une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un all�gement de la charge fiscale par rapport � ce qui serait r�sult� de l’application de la norme, c’est-�-dire des principes g�n�raux du droit fiscal fran�ais �.

Cette d�finition implique d’identifier la norme, ce qui n’est pas sans difficult�. Le fascicule Voies et moyens pr�cise ainsi que les dispositifs d�rogatoires anciens ou g�n�raux doivent �tre regard�s comme la norme, et par voie de cons�quence exclus du recensement op�r� chaque ann�e au moment du d�p�t du projet de loi de finances.

L’application des crit�res de g�n�ralit� et d’anciennet� suscite quelques interrogations :

– concernant d’abord la g�n�ralit� de la mesure, il appara�t en effet assez logique de consid�rer qu’un dispositif d�rogatoire � la norme mais n�anmoins appliqu� � la plupart des situations fiscales constitue de facto la norme, ou � tout le moins une modalit� du calcul de l’imp�t. C’est ainsi que, depuis 1998, le quotient familial n’est plus regard� comme une d�pense fiscale. Mais l’application du crit�re de g�n�ralit� est � g�om�trie variable, ce qui entretient une certaine confusion. � titre d’exemple, pour le calcul de l’imp�t sur le revenu, l’abattement de 10 % sur le montant des pensions et retraites est regard� comme une d�pense fiscale, alors que l’abattement de 20 % sur les traitements et salaires, lorsqu’il existait, �tait consid�r� comme la norme ;

– concernant ensuite l’anciennet� de la mesure, il est permis de s’interroger sur la pertinence m�me du crit�re. D�s lors qu’un dispositif est d�rogatoire et qu’il ne remplit pas le crit�re de g�n�ralit� pr�c�demment d�crit, sa seule anciennet� ne devrait pas pouvoir le faire acc�der au statut de norme. L’application de ce crit�re d’anciennet� conduit � exclure du recensement op�r� par le fascicule Voies et moyens des dispositifs qui conservent pourtant le caract�re de d�pense fiscale ; en cons�quence, il para�t opportun de supprimer le crit�re d’anciennet� dans la d�finition de la norme fiscale et, en creux, de la d�pense fiscale. D’une certaine mani�re, le crit�re d’anciennet� pourrait m�me �tre employ� � l’inverse : il n’est pas illogique de penser que plus une mesure de d�pense fiscale est ancienne, plus l’examen de sa pertinence est n�cessaire.

Au-del� du renouvellement de la notion de norme fiscale, il conviendrait de distinguer les diff�rents dispositifs d�rogatoires selon l’esprit qui a pr�sid� � leur cr�ation. C’est ce que pr�conisait en 2003 le Conseil des imp�ts en sugg�rant de diff�rencier all�gements structurels et instruments de politique publique, les premiers r�pondant � un objectif de nature fiscale, les seconds � un but non exclusivement fiscal. Cette distinction ne manque pas de pertinence, d�s lors que certains dispositifs recens�s comme d�penses fiscales n’ont pas d’autre objet que d’assurer le respect des principes d’une � bonne � fiscalit� ; ainsi, lorsqu’il existait, l’avoir fiscal avait pour objet de garantir la neutralit� fiscale en �vitant la double imposition d’un m�me revenu. Mais certains dispositifs class�s par le Conseil des imp�ts comme all�gements structurels auraient tout aussi bien pu figurer au rang des instruments de politique publique. Il en allait ainsi de la demi-part suppl�mentaire par enfant � charge � compter du troisi�me : cens�e assurer l’�quit� fiscale � horizontale � (entre contribuables ayant les m�mes revenus mais pas les m�mes charges), cette d�pense fiscale peut �galement �tre regard�e comme un instrument au service d’une politique familiale.

Malgr� les difficult�s que cela peut pr�senter, notamment en raison de la nature complexe des d�penses fiscales intervenant dans le champ de la politique familiale, il est n�cessaire, dans un souci de clart�, de fournir une typologie analytique des d�penses fiscales. Une premi�re cat�gorie se d�gage clairement, celle des d�penses fiscales attach�es � la situation personnelle du contribuable ; ces mesures ont vocation � octroyer aux contribuables concern�s un avantage fiscal destin� � compenser un handicap objectif, en g�n�ral source de surco�ts pour le contribuable, dans un souci d’�quit�. Il s’agit, typiquement, des d�penses fiscales en faveur des personnes �g�es, invalides, ou en situation pr�caire. L’avantage fiscal procur� aux contribuables par ces d�penses fiscales est un avantage � subi �, r�sultant de leur situation objective et non de leur comportement �conomique. Une deuxi�me cat�gorie de d�penses fiscales a une vocation incitative, poursuivant des objectifs de politique publique. La plupart de ces mesures tendent � orienter le comportement des contribuables, leur procurant alors un avantage fiscal � choisi �. Il s’agit, notamment, des � niches � sur l’imp�t sur le revenu, dont certaines seront pr�sent�es en d�tail plus loin dans le pr�sent rapport. Encore une fois, la typologie des d�penses fiscales est n�cessairement plus complexe que cette seule distinction entre mesures procurant un avantage subi et mesures procurant un avantage choisi ; n�anmoins, une typologie analytique, m�me sommaire, rendrait plus lisible le fascicule Voies et moyens.

• Pr�senter les variations du champ des d�penses fiscales

Afin d’am�liorer l’information du Parlement sur le champ des d�penses fiscales, il conviendrait que les variations de p�rim�tre du fascicule Voies et moyens soient explicit�es, pr�cisant quelles sont les nouvelles mesures recens�es et les dispositifs dont il n’est plus fait �tat. � ce propos, le Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 d�cembre 2007 a arr�t� le principe de la pr�sentation, dans une annexe au projet de loi de finances, de l’�volution de la liste des d�penses fiscales.

• Am�liorer l’information financi�re

Le fascicule Voies et moyens pr�sente les d�penses fiscales selon une typologie essentiellement juridique : par nature d’imp�t, par missions et programmes, par b�n�ficiaires. Cette typologie, parfaitement l�gitime, ne facilite toutefois pas l’exploitation des donn�es pr�sent�es.

Il serait utile de compl�ter l’information donn�e au Parlement par des �l�ments de nature plus financi�re, en fournissant notamment une totalisation du montant des d�penses fiscales pour l’ann�e consid�r�e. � cette suggestion pourraient �tre oppos�es les limites m�thodologiques inh�rentes � une telle totalisation ; de fait, le caract�re approximatif de l’�valuation du co�t de chacune des d�penses fiscales, �voqu� pr�c�demment, ainsi que les �ventuelles interactions entre les diff�rentes mesures, rendent fragile un chiffrage global. N�anmoins, un tel chiffrage, entour� des pr�cautions m�thodologiques n�cessaires, appara�t indispensable eu �gard aux montants consid�r�s. On peut �galement envisager un classement des dispositifs en fonction de leur co�t ou encore de l’avantage en imp�t apport� aux b�n�ficiaires ; la mission d’information publie ainsi une liste des principales d�penses fiscales propres � l’IR class�es par co�t ⁽¹¹⁾.

Proposition n� 1 : Am�liorer le contenu de l’annexe Voies et moyens

1.1/ Supprimer, dans la d�finition de la norme fiscale, le crit�re d’anciennet� de la mesure

1.2/ Fournir une typologie des d�penses fiscales distinguant, a minima, les mesures attach�es � la situation objective du contribuable et les mesures incitatives poursuivant un objectif de politique publique

1.3/ Indiquer explicitement les variations de p�rim�tre de l’annexe

1.4/ Fournir une totalisation du montant des d�penses fiscales

En mati�re de cr�ation d’une d�pense fiscale, la premi�re question qui se pose est de conna�tre les motifs conduisant � pr�f�rer cette technique � la d�pense budg�taire. � cette fin, il conviendra de veiller � ce que soit bel et bien mise en œuvre la d�cision du Conseil de la modernisation des politiques publiques �voqu�e supra, tendant � ce que la cr�ation d’une nouvelle d�pense fiscale soit subordonn�e � une �tude d’impact explicitant les motifs de recours � l’outil fiscal plut�t qu’� l’outil budg�taire. Au-del�, il serait souhaitable que les d�penses fiscales existantes les plus co�teuses fassent l’objet d’une analyse comparative de ce type. Cette d�marche peut para�tre lourde � mettre en œuvre, mais certains �tats l’appliquent d’ores et d�j�, notamment les Pays-Bas.

Proposition n� 2 : Justifier le recours aux d�penses fiscales

2.1/ Soumettre la cr�ation de toute nouvelle mesure de d�pense fiscale � une �tude d’impact pr�sentant les avantages comparatifs de la d�pense fiscale par rapport � la d�pense budg�taire

2.2/ �tendre cette obligation aux d�penses fiscales existantes les plus importantes en volume

Par ailleurs, en d�pit de leur croissance continue en nombre comme en volume, les d�penses fiscales ne sont pas pleinement int�gr�es � la proc�dure budg�taire. Ainsi, c’est seulement depuis 2006 qu’elles font l’objet d’un examen lors des conf�rences budg�taires, r�unissant la direction du Budget et les minist�res dits � d�pensiers �. Mais, selon les informations recueillies par la mission, l’examen des d�penses fiscales est tr�s largement subsidiaire au regard de l’attention port�e � l’�volution des cr�dits budg�taires. Une plus grande prise en compte des d�penses fiscales dans les conf�rences de budg�tisation permettrait de s’interroger, d�s les premi�res phases de l’�laboration du projet de loi de finances, sur l’�volution du volume de ces d�penses et, au-del�, sur leur opportunit� et leur efficacit�. De ce point de vue, la circulaire du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique en date du 10 avril 2008 marque un progr�s certain, pr�voyant pour les 11 missions b�n�ficiant d’un montant total de d�penses fiscales sup�rieur � 1 milliard d’euros un examen sp�cifique en conf�rence de budg�tisation. Aux termes de la circulaire, � cet examen doit permettre de v�rifier la coh�rence des moyens budg�taires et fiscaux de l’action publique et de simplifier notre syst�me fiscal � et de � d�gager des propositions de recentrage ou de suppression des dispositifs dont l’efficacit� n’est pas d�montr�e �. La mission consid�re que cette initiative, heureuse mais limit�e, doit �tre �largie � l’ensemble des d�penses fiscales.

Proposition n� 3 : G�n�raliser l’examen des d�penses fiscales lors des conf�rences budg�taires

● Depuis le d�but des ann�es 2000, dans un souci de ma�trise de la d�pense publique, l’�tat s’efforce de respecter une norme conventionnelle de progression des cr�dits budg�taires. En pr�vision, la norme de d�pense consiste � fixer un objectif de progression des d�penses nettes du budget g�n�ral de l’�tat. Ainsi, les lois de finances pour 2004, 2005 et 2006 ont �t� construites sur la base d’une norme dite � z�ro volume �, les d�penses budg�taires progressant au m�me rythme que l’inflation ⁽¹²⁾. La norme appliqu�e � la loi de finances pour 2007 a �t� plus ambitieuse encore, pr�voyant une r�duction de la d�pense en volume, bas�e sur une croissance des cr�dits du budget g�n�ral inf�rieure d’un point � la hausse du niveau g�n�ral des prix. Malgr� les d�penses impr�vues survenant n�cessairement en cours d’ex�cution, la norme � z�ro volume � a pu �tre respect�e sur toute la p�riode 2004-2006.

� diverses reprises ⁽¹³⁾, la commission des Finances a exprim� le souhait de voir �largi le p�rim�tre de la norme de d�pense, afin de limiter les possibilit�s de contournement de ladite norme. Ce souhait a �t� entendu par le Gouvernement, puisque la norme de d�pense pour 2008 a �t� �tendue aux pr�l�vements sur recettes et aux nouvelles affectations de ressources � des personnes distinctes de l’�tat ⁽¹⁴⁾.

● En revanche, l’int�gration des d�penses fiscales � la norme de d�pense ne para�t pas souhaitable :

– d’une part, les d�penses fiscales ne sont pas toutes assimilables � des d�penses budg�taires. Ainsi, les mesures poursuivant un objectif proprement fiscal ne sauraient utilement �tre soumises � des contraintes pesant sur des instruments de politique publique telles les d�penses budg�taires ;

– d’autre, part, l’int�gration des d�penses fiscales � la norme de d�pense pourrait en affaiblir le caract�re contraignant. Le pilotage infra-annuel des d�penses fiscales pr�sente des difficult�s tenant � leur nature m�me : au-del� des carences m�thodologiques et pratiques �voqu�es pr�c�demment (d�finition imparfaite, information incompl�te, �valuation insuffisante), les d�penses fiscales sont servies � � guichet ouvert � et font par cons�quent l’objet d’un chiffrage �valuatif et non limitatif. Si les d�penses fiscales �taient int�gr�es dans la norme de d�pense, un accroissement impr�vu de leur montant devrait �tre compens� par une r�duction � due proportion des cr�dits budg�taires. L’�valuation du montant des d�penses fiscales est si incertaine qu’un risque de r�gulation s�v�re p�serait alors sur les cr�dits budg�taires. Sym�triquement, le montant des d�penses fiscales pourrait �tre sous-�valu� en pr�vision, favorisant l’accroissement de la d�pense budg�taire ; l’inclusion de la d�pense fiscale dans la norme de d�pense pourrait donc rendre celle-ci plus facilement manipulable. De fait, une norme de d�pense �largie aux d�penses fiscales risquerait fort de n’�tre pas respect�e. Or, pour demeurer un v�ritable outil de pilotage des finances publiques, la norme de d�pense doit �tre suffisamment r�aliste pour �tre per�ue comme contraignante.

● Pour autant, les possibilit�s de contournement de la norme de d�pense offertes par la progression galopante des d�penses fiscales et leur substitution aux d�penses budg�taires ne sauraient rester sans r�ponse.

La solution r�side dans la cr�ation d’une norme sp�cifique aux d�penses fiscales. Il s’agirait, comme pour la norme de d�pense, de plafonner conventionnellement la progression du montant total des mesures recens�es dans un fascicule Voies et moyens r�nov�. Cela permettrait de suivre de pr�s l’�volution des diff�rents dispositifs et de leur impact sur le solde budg�taire, sans pour autant d�naturer la norme de d�pense telle qu’elle existe aujourd’hui. Il faut relever que le Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 d�cembre 2007 a souhait� la mise en place d’un plafond de d�penses fiscales, afin que la cr�ation de nouvelles d�penses fiscales ne constitue pas un moyen de contourner la norme de d�pense.

Il faut tout de suite pr�ciser les limites intrins�ques d’une norme de d�pense fiscale :

– la premi�re limite tient, encore une fois, aux difficult�s de chiffrage ex ante du montant des d�penses fiscales, tenant � sa m�thodologie et � son caract�re �valuatif ;

– la deuxi�me limite r�sulte du fait que les d�penses fiscales sont servies � � guichet ouvert �, ce qui prive le Gouvernement d’outil de r�gulation en cours d’ex�cution. L’avantage fiscal est de droit et r�sulte, selon le type de d�pense fiscale, du montant des revenus, du montant de l’imp�t d� ou encore d’un comportement �conomique sp�cifique, variables que l’administration fiscale ne peut � elle seule modifier. Seules les d�penses fiscales soumises � agr�ment peuvent th�oriquement faire l’objet de mesures s’apparentant � un gel ou une annulation de cr�dits budg�taires. Mais l’agr�ment n’est en aucun cas un outil de r�gulation des montants de recettes auxquels l’�tat consent � renoncer ; l’agr�ment permet simplement � l’autorit� administrative de s’assurer que les conditions ouvrant droit � la mesure d’aide fiscale sont bel et bien remplies par le demandeur ;

– la troisi�me limite, d�coulant des deux pr�c�dentes, provient de la difficult� � sanctionner ex post le non-respect de la norme de d�pense fiscale. Cela �tant, il n’existe pas non plus de dispositif de sanction sp�cifique en cas de d�passement de la progression maximale fix�e par la norme de d�pense, qui, rappelons-le, est purement conventionnelle.

Malgr� ces limites notables, l’instauration d’une norme de d�pense fiscale constituerait une avanc�e consid�rable au regard de la situation actuelle, essentiellement en mati�re d’information du Parlement :

– d’une part, cela permettrait de comparer, au moment de l’examen du projet de loi de finances, l’�volution respective de la d�pense budg�taire et de la d�pense fiscale ;

– d’autre part, cela rendrait n�cessaire l’arbitrage entre les diff�rentes mesures existantes. La contrainte pesant sur la progression globale des d�penses fiscales devrait favoriser les dispositifs pr�sentant le meilleur rapport entre co�t pour les finances publiques et satisfaction de l’objectif de politique publique poursuivi ;

– enfin, cela permettrait � tout le moins d’engager un v�ritable d�bat sur l’�ventuel �cart constat� entre la pr�vision du montant de d�pense fiscale et le r�sultat obtenu en ex�cution. Intrins�quement, une norme de d�pense fiscale serait certes plus difficile � respecter que la norme de d�pense budg�taire, essentiellement en raison de l’absence d’instrument de r�gulation infra-annuelle ; mais rien ne fait obstacle � ce que le Gouvernement justifie, dans les rapports annuels de performances (RAP), les �carts constat�s entre la pr�vision et l’ex�cution. Si certains de ces �carts peuvent s’expliquer par l’�volution de la base taxable ou du comportement des agents, donn�es largement exog�nes sur lesquelles l’administration fiscale n’a pas de prise, d’autres peuvent en revanche r�sulter d’une �valuation ex ante d�faillante, sur laquelle un dialogue m�rite d’�tre engag� entre les pouvoirs publics.

Cependant, la cr�ation d’une norme de d�pense fiscale ne doit pas uniquement servir � renforcer l’information du Parlement : un d�passement en ex�cution de la norme de d�pense fiscale pr�vue dans la loi de finances initiale doit pouvoir �tre sanctionn�, en int�grant le montant du d�passement dans la norme pr�vue pour l’ann�e suivante. Ainsi, si la norme de d�pense fiscale pr�vue au moment de l’adoption de la loi de finances pour l’ann�e n est d�pass�e au cours de l’ex�cution de ladite loi de finances, la norme de d�pense fiscale pour l’ann�e n+2 devra �tre plus restrictive, afin de compenser l’effet sur le solde budg�taire du d�passement constat� pour l’ann�e n.

L’instauration d’une norme de d�pense fiscale doit remplir deux exigences principales :

– prendre en compte le stock de d�penses fiscales : il s'agit non seulement de discipliner les projets de d�penses nouvelles mais �galement de tenir compte du d�rapage budg�taire des d�penses fiscales existantes ⁽¹⁵⁾ ;

– int�grer l’�volution de la norme de d�penses fiscales dans la programmation pluriannuelle, en d�finissant un plafond sur trois ans et des plafonds annuels. La fixation du taux de progression de la norme doit �tre r�aliste mais aucun argument convaincant ne s’oppose � l’alignement, � terme, de la norme ad hoc sur le � z�ro volume �.

Dans cette optique, la mission reprend � son compte les propositions �mises par le Rapporteur g�n�ral dans son rapport d’information sur les premiers r�sultats de l’ex�cution du budget 2007 ⁽¹⁶⁾. Elle propose donc, d�s le projet de loi de finances pour 2009, de :

– faire figurer dans le fascicule Voies et moyens une pr�sentation de l’ex�cution des d�penses fiscales du dernier exercice clos et de l’exercice en cours, mettant en �vidence les �ventuelles d�rives constat�es ;

– pr�senter, dans l’expos� des motifs de l’article 1^er de la loi de finances initiale (autorisation de percevoir les imp�ts), un objectif de d�penses fiscales (ODF) pour l’ann�e ;

– inscrire dans les dispositions fiscales de la loi de finances initiale les mesures d’ajustement destin�es � corriger les �carts entre l’ODF et les d�penses constat�es.

� terme, une fois la d�finition et le suivi de la d�pense fiscale mieux �tablis, il sera sans doute n�cessaire de modifier la LOLF pour permettre au Parlement de voter chaque ann�e l’ODF.

Proposition n� 4 : Cr�er une norme de d�pense fiscale

4.1/ Faire figurer dans le fascicule Voies et moyens annex� au projet de loi de finances pour 2009 une pr�sentation de l’ex�cution des d�penses fiscales du dernier exercice clos et de l’exercice en cours, mettant en �vidence les �ventuelles d�rives constat�es

4.2/ Pr�senter, dans l’expos� des motifs de l’article 1^er de la loi de finances initiale pour 2009 (autorisation de percevoir les imp�ts), un objectif de d�penses fiscales (ODF) pour l’ann�e

4.3/ Inscrire dans les dispositions fiscales de la loi de finances initiale pour 2009 les mesures d’ajustement destin�es � corriger les �carts entre l’objectif de d�penses fiscales et les d�penses constat�es

4.4/ Modifier ensuite la LOLF pour permettre au Parlement de voter chaque ann�e l’objectif de d�penses fiscales

La meilleure fa�on d’assurer le respect de la norme de d�pense fiscale consiste � r�server la cr�ation des d�penses fiscales aux lois de finances. Deux solutions sont envisageables :

– une r�gle stricte faisant de la d�pense fiscale le domaine exclusif des lois de finances. Une telle r�gle supposerait une modification de la Constitution. Elle ne serait en effet pas compatible avec l’article 34 de la Constitution qui met explicitement dans le domaine de la loi, sans restriction, la fixation des r�gles concernant l’assiette, le taux et les modalit�s de recouvrement des impositions de toutes natures. En outre, elle porterait atteinte au droit d’initiative des parlementaires en interdisant toute disposition fiscale dans une proposition de loi et tout amendement fiscal � un projet ou � une proposition de loi ordinaire ;

– une solution moins radicale consistant � conditionner le maintien en vigueur des d�penses fiscales instaur�es en loi ordinaires � leur ratification dans la plus prochaine loi de finances ⁽¹⁷⁾. Cette r�gle qui passerait par une modification de la LOLF permettrait aux lois sectorielles de garder une coh�rence d’ensemble.

Ces deux solutions auraient cependant plus d’inconv�nients que d’avantages. Une r�gle stricte consistant � r�server les dispositions fiscales aux lois de finances emp�cherait d’utiliser la fiscalit� � des fins contra-cycliques : il faudrait attendre la promulgation de la prochaine loi de finances pour qu’entrent en vigueur les mesures fiscales destin�es � r�pondre � la conjoncture. Soumettre les dispositions fiscales vot�es en loi ordinaire � une validation en loi de finances donnerait � la norme fiscale une instabilit� et serait source d’ins�curit� juridique.

C’est pourquoi la mission se prononce en faveur d’une r�gle plus souple et plus pragmatique consistant � limiter dans le temps l’application des nouvelles d�penses fiscales. En effet, une fois cr��es, les d�penses fiscales restent en vigueur m�me lorsqu’elles ont pu perdre leur utilit�. Les d�penses fiscales ne doivent donc �tre autoris�es que pour une dur�e limit�e. Cette dur�e pourrait �tre de trois ans afin de faire correspondre le cycle d’application des d�penses fiscales avec le cadre temporel de la programmation du budget de l’�tat, sans porter atteinte � la s�curit� juridique de la norme fiscale. Au bout de trois ans, la reconduction devra n�cessiter une nouvelle intervention du l�gislateur � l’occasion de l’examen des lois de finances qui pourront ainsi devenir le cadre d’une �valuation et d’une consolidation des d�penses fiscales.

En outre, l’expos� des motifs de l’article 1^er de chaque loi de finances initiale pourrait r�capituler l’ensemble des d�penses fiscales adopt�es dans des lois ordinaires depuis le vote de la derni�re loi de finances. Ainsi, au moment d’autoriser la perception des imp�ts, le Parlement aurait une information pr�cise sur les mesures d�cid�es en cours d’ann�e.

Proposition n� 5 : Consolider la d�pense fiscale en loi de finances

5.1/ Limiter l’application des nouvelles d�penses fiscales � une dur�e de trois ans

5.2/ Faire figurer dans l’expos� des motifs de l’article 1^er de la loi de finances initiale (autorisation de percevoir les imp�ts) un tableau r�capitulant l’ensemble des d�penses fiscales adopt�es depuis la derni�re loi de finances initiale

L’article 51 de la LOLF pr�voit la pr�sentation, dans chaque projet annuel de performances, d’une �valuation des d�penses fiscales rattach�es au programme concern�. Mais, � la diff�rence de ce qu’elle impose pour les cr�dits budg�taires, la LOLF n’exige pas que les d�penses fiscales soient assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance.

Ainsi, c’est uniquement � titre exp�rimental que la d�marche de performances de la LOLF s’est �tendue aux d�penses fiscales. Dans le projet de loi de finances pour 2007, des indicateurs de performance ont �t� associ�s � une douzaine de d�penses fiscales. L’exp�rimentation a �t� poursuivie dans le PLF 2008, qui compte 13 indicateurs de performance rattach�s � des d�penses fiscales, figurant dans le tableau suivant.

Source : Direction du Budget

Les premiers r�sultats de cette exp�rimentation seront connus au moment de l’examen du projet de loi de r�glement pour 2007. Les rapports annuels de performances annex�s � ce texte devraient en effet renseigner le Parlement sur le degr� de satisfaction, par les d�penses fiscales test�es, des objectifs qui leur ont �t� assign�s.

Par ailleurs, les RAP 2007 devraient permettre quelques am�liorations en mati�re de pr�sentation des d�penses fiscales, en fournissant un classement des d�penses fiscales par objectif et une totalisation des d�penses fiscales par programme. 13 d�penses fiscales dites � � fort enjeu � font quant � elles l’objet d’une pr�sentation plus compl�te, en deux parties. Une partie � Description de la d�pense fiscale � explicite l’objectif vis� par la mesure et comprend un d�veloppement sur l’�volution crois�e du co�t de la mesure et du nombre de b�n�ficiaires. Une partie � Efficience de la d�pense fiscale � mesure le degr� d’atteinte de l’objectif assign� au dispositif, estime l’efficience de la d�pense concern�e et proc�de � une comparaison co�ts/avantages entre d�pense fiscale et d�pense budg�taire. Cette d�marche d’�valuation particuli�re sera poursuivie dans les projets annuels de performances pour 2009, et �largie � deux d�penses fiscales suppl�mentaires.

La mesure de la performance est n�cessairement plus limit�e pour les d�penses fiscales que pour les d�penses budg�taires, eu �gard, � nouveau, aux caract�ristiques des d�penses fiscales. Outre les difficult�s de chiffrage plusieurs fois �voqu�es, qui cr�ent un al�a certain sur la fiabilit� des cibles d�finies dans les indicateurs, la principale carence affectant la mesure de la performance des d�penses fiscales tient � l’implication des responsables de programme. En effet, il para�t peu plausible d’associer � une d�pense fiscale un indicateur d’efficacit� de la gestion ; en effet, � la diff�rence par exemple des subventions, les d�penses fiscales sont suivies pour la plupart d’entre elles par la direction g�n�rale des Imp�ts et non directement par le responsable du programme auquel elles sont rattach�es en application de l’article 51 de la LOLF. En outre, le gestionnaire d’une mesure de d�pense fiscale ne dispose d’aucun moyen d’intervention lui permettant de s’assurer, en cours d’exercice, de la r�alisation des objectifs chiffr�s pr�d�termin�s.

Ces carences ne doivent pas emp�cher l’extension de la d�marche de performance � l’ensemble des d�penses fiscales. En dehors des indicateurs d’efficacit� de la gestion, les d�penses fiscales peuvent �tre associ�es � des indicateurs mesurant l’efficacit� socio-�conomique du dispositif, ou encore son efficience (mesure du co�t rapport�e au nombre de b�n�ficiaires). De fait, ce sont d’ailleurs les indicateurs d’efficacit� socio-�conomique qui ont �t� privil�gi�s dans le cadre du PLF 2008, ainsi qu’en t�moigne le tableau pr�c�dent. En outre, l’absence de m�canismes de r�gulation infra-annuel, que l’on retrouve mutatis mutandis en mati�re de subventions � � guichet ouvert �, n’emp�che pas ces mesures d’�tre soumises � la d�marche de performance.

Si l’ensemble des mesures fiscales doit � moyen terme �tre associ� � des indicateurs de performance, il convient, dans l’imm�diat, de concentrer les efforts sur les dispositifs les plus co�teux. Sur la dizaine de d�penses fiscales concern�es par l’exp�rimentation dans le PLF 2008, seules 3 sont chiffr�es � plus d’un milliard d’euros, alors que le fascicule Voies et moyens recense 23 dispositifs dont le co�t exc�de un milliard d’euros.

Proposition n� 6 : Mesurer la performance des d�penses fiscales

6.1/ � moyen terme : pr�voir pour les d�penses fiscales des objectifs et des indicateurs de performance comparables � ceux appliqu�s aux d�penses budg�taires

6.2/ � court terme : privil�gier, dans cette d�marche, les d�penses fiscales les plus co�teuses

Le propre d’une d�pense fiscale est de permettre aux contribuables en b�n�ficiant � un all�gement de la charge fiscale par rapport � ce qui serait r�sult� de l’application de la norme �. Dans bien des cas, s’agissant par exemple de l’abattement en faveur des personnes �g�es ou invalides de condition modeste ou de la prime pour l’emploi, l’objet m�me de la mesure est de permettre un tel all�gement afin d’accro�tre l’�quit� de notre syst�me fiscal ou d’augmenter le pouvoir d’achat de certaines cat�gories de la population. S’il convient de s’interroger r�guli�rement sur la l�gitimit� de telles d�penses fiscales, on ne peut donc les critiquer � raison de leur effet sur le montant de l’imp�t, qui est leur raison d’�tre.

Il est toutefois �galement des d�penses fiscales dont l’objectif n’est pas d’all�ger la charge fiscale des contribuables concern�s mais de les inciter � prendre une d�cision, d�cision que r�mun�re, en quelque sorte, l’avantage fiscal. Certaines de ces d�penses fiscales � vocation incitative prennent la forme d’une exon�ration d’imp�t ou d’une imposition r�duite de certains revenus. Ces d�penses fiscales sont nombreuses et repr�sentent un enjeu budg�taire tr�s important. Si elles r�duisent l’imp�t d� au titre des revenus b�n�ficiant d’un r�gime fiscal sp�cifique, ces dispositions ne permettent toutefois pas � un contribuable de r�duire l’imp�t au titre d’autres cat�gories de ses revenus.

En revanche, d’autres mesures d�rogatoires le permettent et ce sont celles-ci auxquelles la mission d’information s’est int�ress�e, consid�rant que l’atteinte potentielle � l’�quit� fiscale est la plus forte lorsqu’une diff�rence importante d’imposition entre deux contribuables percevant des revenus identiques et plac�s dans les m�mes situations personnelles peut r�sulter du recours volontaire � un instrument d�rogatoire. La mission d’information a donc recueilli aupr�s de l’administration fiscale un certain nombre de donn�es permettant d’�valuer l’ampleur du recours � ces instruments et leurs effets sur l’�quit� de l’imp�t sur le revenu.

Ces donn�es font appara�tre une utilisation massive de ces instruments par certains contribuables. Elles mettent en �vidence que les mesures d�rogatoires permettant de procurer un avantage en imp�t dont le montant n’est pas plafonn� sont naturellement celles dont les effets sont les plus importants en valeur absolue par contribuable. Ces mesures sont �galement celles le plus utilis�es par des contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s pour �chapper en tout ou partie � l’imp�t.

Il appara�t �galement que, si l’utilisation de ces mesures d�rogatoires est particuli�rement concentr�e sur certains dispositifs, la plupart des contribuables cumulent les b�n�fices tir�s de diverses d�penses fiscales.

Comme l’utilisation des dispositifs non plafonn�s, le cumul du b�n�fice des dispositifs plafonn�s est donc de nature � porter atteinte au principe � valeur constitutionnelle r�sultant de l’article 13 de la D�claration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel la contribution aux charges communes � doit �tre �galement r�partie entre tous les citoyens, en raison de leurs facult�s �.

La mission a donc proc�d� � un r�examen de la possibilit� de plafonner la somme des avantages fiscaux b�n�ficiant � un contribuable, qui avait �t� d�cid�e par des dispositions d�clar�es non conformes � la Constitution de la loi de finances pour 2006, ou d’instituer une cotisation minimale d’imp�t ⁽¹⁸⁾.

Le recours aux dispositions d�rogatoires procurant un avantage en imp�t est principalement connu � partir des informations figurant dans les d�clarations de revenus des contribuables qui en rendent compte avec un degr� de pr�cision tr�s variable selon la technique fiscale utilis�e.

L’effet des mesures prenant la forme de r�ductions ou de cr�dits d’imp�t est le mieux connu puisque leur b�n�fice est subordonn� � une d�claration sp�cifique (le plus souvent sous la forme d’une case d�di�e de la d�claration de revenus) et que l’avantage en imp�t qu’elles procurent ne d�pend pas d’autres �l�ments relatifs � la situation fiscale du contribuable (sous r�serve de la fraction non imputable mais reportable de certaines r�ductions d’imp�t).

L’effet des mesures d’assiette est en revanche plus d�licat � mesurer. L’ampleur m�me de leur utilisation n’est, tout d’abord, pas connue avec la m�me pr�cision par l’exploitation directe des donn�es issues des d�clarations de revenu. Outre le cas des revenus exon�r�s d’imp�t dont la d�claration n’est pas obligatoire, beaucoup des mesures d’assiette concernent des revenus cat�goriels dont seul le solde net est report� sur les d�clarations principales de revenus qui sont actuellement informatis�es. Ainsi, par exemple, la d�claration principale de revenus d’un contribuable enregistrant un d�ficit de 100 000 euros au titre d’un immeuble monument historique et 110 000 euros d’autres revenus fonciers sp�ciaux ne sera pas distinguable, sans retraitement, de la d�claration de revenus d’un contribuable percevant 10 000 euros de revenus fonciers.

En outre, la diminution de l’imp�t entra�n�e par des mesures agissant sur l’assiette de l’imp�t d�pend bien �videmment du montant du revenu fiscal qui conditionne le taux moyen auquel aurait �t� impos�e la fraction du revenu � laquelle elles permettent d’�chapper � l’application du bar�me, taux qui n’est pas n�cessairement le taux marginal auquel est impos� le contribuable lorsque cette fraction se serait imput�e sur plusieurs tranches du bar�me. Leur effet sur l’imp�t d� par le contribuable d�pend donc des autres �l�ments de sa situation fiscale de sorte que l’avantage en imp�t ne peut �tre compar� avec celui produit par des r�ductions d’imp�t que sous r�serve soit d’un retraitement complexe (dont on verra infra qu’il explique en grande partie l’annulation par le Conseil constitutionnel des dispositions de la loi de finances pour 2006 pr�voyant un plafonnement d’ensemble de divers avantages fiscaux), soit d’hypoth�ses n�cessairement fragiles sur la situation fiscale des contribuables concern�s.

Il est donc, en pratique, tr�s difficile, en l’�tat des donn�es transmises � la mission par la direction g�n�rale des Imp�ts, de proc�der � une �valuation exhaustive de l’effet en termes d’�quit� des nombreuses dispositions d�rogatoires intervenant dans le calcul de l’imp�t sur le revenu et il est n�cessaire d’analyser successivement l’effet des mesures portant sur l’assiette de l’imp�t puis celui des mesures r�duisant directement l’imp�t.

Comme cela a �t� rappel�, si l’assiette de l’imp�t sur le revenu peut �tre r�duite en application de diverses dispositions permettant soit l’exon�ration totale ou partielle de certains revenus soit l’imputation directe sur le revenu global de certaines charges (principalement les pensions alimentaires et certaines cotisations sociales notamment des cotisations volontaires d’�pargne pour la retraite), la mission d’information s’est int�ress�e � des mesures permettant l’imputation de certains d�ficits cat�goriels sur le revenu global, � la seule exception du r�gime applicable aux propri�taires d’immeubles monuments historiques qui permet, dans certains cas, l’imputation directe d’un d�ficit sur le revenu global.

Aux termes de l’article 1 A du code g�n�ral des imp�ts, l’imp�t sur le revenu frappe, en principe, un revenu net global r�sultant de l’agr�gation de revenus nets relevant de plusieurs cat�gories connaissant chacune des r�gles sp�cifiques (traitements, salaires, pensions et rentes ; revenus fonciers ; b�n�fices industriels et commerciaux ; b�n�fices non commerciaux ; b�n�fices agricoles ; revenus de capitaux mobiliers ; plus-values de cessions ; r�mun�ration de certains dirigeants et associ�s de soci�t�s).

En principe, un d�ficit cat�goriel s’impute donc sur le revenu global, soumis au bar�me progressif. Cette r�gle conditionne la d�termination d’un v�ritable revenu net, agr�geant les revenus des diff�rentes cat�gories et n’est pas contestable dans son principe. Ainsi, par exemple, dans un couple comprenant un salari� et un ind�pendant, c’est par application de cette r�gle que les salaires du premier peuvent �tre r�duits de l’�ventuel d�ficit professionnel du second.

Des temp�raments ont �t� apport�s � cette r�gle pour �viter une optimisation fiscale par la constitution d�lib�r�e de d�ficits temporaires permettant d’effacer pour tout ou partie d’autres revenus sur l’ann�e mais conduisant, en r�alit�, � un enrichissement du foyer fiscal.

Sont concern�s les d�ficits que l’on pourrait qualifier de � d�ficits patrimoniaux � r�sultant d’un investissement du contribuable et accroissant son patrimoine, c’est-�-dire principalement les �ventuels d�ficits fonciers ou constat�s dans la cat�gorie des revenus mobiliers ainsi que les autres d�ficits non professionnels. Pour ces cat�gories, une d�rogation g�n�rale au principe de l’imputation est donc pr�vue et organise le cantonnement dans la cat�gorie concern�e du d�ficit qui n’est imputable que sur des revenus de m�me nature.

Ce sont les d�rogations particuli�res � cette d�rogation g�n�rale qui sont susceptibles de constituer des dispositions permettant l’optimisation. Elles sont pr�sent�es ci-apr�s par cat�gorie de revenus.

Si les d�ficits fonciers ne sont imputables que sur les revenus fonciers des ann�es suivantes, l’imputation sur le revenu global est possible :

– dans la limite de 10 700 euros par foyer fiscal, pour la fraction de ces d�ficits r�sultant de d�penses autres que les int�r�ts d’emprunt (plafond port� � 15 300 euros s’agissant des d�ficits constat�s sur les logements amortis au titre du dispositif P�rissol) sous condition qu’ils concernent des logements que le contribuable prend l’engagement de louer pendant les 3 ann�es suivantes ;

– sans limitation de montant, s’agissant des d�ficits :

– provenant de d�penses, autres que les int�r�ts d’emprunt, au titre de travaux de restauration effectu�s sur des logements lou�s � usage de r�sidence principale pendant 6 ans compris dans des secteurs sauvegard�s et assimil�s, et sp�cialement autoris�s (r�gime Malraux) ;

– provenant d’immeubles historiques et assimil�s selon des modalit�s et au titre de d�penses variables selon la nature de l’immeuble (class�, inscrit, agr��, labellis�), son affectation et son ouverture ou non au public ;

– issus de d�penses de grosses r�parations (� l’exclusion des int�r�ts d’emprunt �ventuellement contract�s pour les financer) pay�es par les nus-propri�taires d’immeubles dont le d�membrement de propri�t� r�sulte d’une succession ou d’une donation entre parents et affect�s � la location pendant au moins 3 ans ;

– r�sultant de d�penses autres que les int�r�ts d’emprunt li�es :

– aux op�rations de r�habilitation compl�te de parties communes d’immeubles situ�s dans les zones franches urbaines (dispositif issu de la loi n� 96-987 du 14 novembre 1996 relative � la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville), dans le cadre de conventions approuv�es par le pr�fet et sous l’engagement de louer le logement pendant au moins 6 ans ;

– aux op�rations de maintien et de protection du patrimoine naturel (dispositif issu de la loi de finances rectificative pour 2006).

Une diff�rence de nature doit �tre not�e au sein des d�ficits fonciers imputables entre ceux r�sultant d’un amortissement de la valeur du bien par d�termination de la loi (divers dispositifs en faveur de l’investissement locatif) et les autres.

Dans le premier cas, c’est bien l’acquisition (donc l’enrichissement patrimonial) qui est directement financ�e en d�duction du revenu imposable dans la limite du montant amorti, d’une part, et du plafond d’imputation, d’autre part, puisque l’ensemble des d�ficits r�sultant de ces dispositifs ne sont imputables que sous plafond.

Dans les autres cas, le contribuable va financer par une d�duction du revenu imposable des travaux permettant d’accro�tre la valeur de son immeuble donc lui offrant ainsi une plus-value ult�rieure, qui sera, en principe, elle-m�me impos�e. Du point de vue du contribuable, l’op�ration peut donc s’analyser comme un transfert de l’imp�t au bar�me vers le r�gime nettement plus favorable des plus-values immobili�res de la fraction d�duite de son revenu imposable au titre du d�ficit imput�.

Les d�ficits d’activit�s industrielles et commerciales non professionnelles cr��es ou reprises depuis 1996 ne peuvent �tre imput�s que sur des b�n�fices tir�s d’activit�s semblables, l’activit� non professionnelle �tant celle qui ne comporte pas une participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal sauf dans le cas particulier des loueurs en meubl� qui sont consid�r�s comme professionnels d�s lors qu’ils sont, d’une part, inscrits au registre du commerce et des soci�t�s (RCS) et, d’autre part, qu’ils per�oivent plus de 23 000 euros TTC par an de recettes de cette activit� (ou plus de la moiti� de leurs revenus d’activit�).

Les d�ficits agricoles ne sont imputables sur le revenu global que lorsque la somme des revenus nets des autres cat�gories est inf�rieure � 100 000 euros pour le foyer fiscal.

Les d�ficits constat�s dans la cat�gorie des revenus de capitaux mobiliers ainsi que des pertes � l’occasion de cessions de valeurs ne peuvent �tre imput�s que sur des b�n�fices de m�me nature.

Selon les informations transmises par le minist�re du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, 595 550 foyers ont imput� des d�ficits fonciers ou des d�ficits industriels et commerciaux sur leur revenu global 2006 pour un montant moyen de 6 932 euros.

90 % de ces foyers ont imput� un d�ficit inf�rieur ou �gal � 10 700 euros, plafond d’imputation de droit commun des d�ficits fonciers, dont 88 300 (soit 15 % de la population totale) ont imput� un d�ficit �gal � 10 700 euros.

Pr�s de 60 000 foyers ont donc imput� un d�ficit sup�rieur � 10 700 euros. La moiti� d’entre eux ont imput� un d�ficit inf�rieur � 20 234 euros et 1 %, soit 595 foyers, ont imput� un d�ficit sup�rieur � 219 000 euros et dont le montant moyen a �t� de 406 287 euros. Le contribuable ayant imput� le montant le plus �lev� de d�ficit foncier et/ou industriel et commercial a r�duit, � ce titre, son revenu global de 5 395 102 euros.

Ces imputations ne rendent naturellement pas compte du montant r�el des �conomies d’imp�t rendues possibles par des d�penses fiscales prenant la forme de mesures d’assiette et affectant des revenus cat�goriels, les d�ficits qu’elles permettent le cas �ch�ant de cr�er venant d’abord s’imputer sur les autres revenus relevant de la m�me cat�gorie.

L’imp�t sur le revenu repose sur la combinaison d’un bar�me progressif avec le revenu dont la derni�re tranche impose les revenus d�passant 67 546 euros (pour les revenus per�us en 2007) au taux de 40 % et de l’imposition au taux proportionnel de certains revenus, notamment des plus-values. � m�me distribution relative entre revenus soumis au bar�me et revenus impos�s � un taux proportionnel, le taux moyen d’imposition devrait donc, toutes choses �gales par ailleurs, cro�tre avec le niveau de revenu et le taux moyen d’imposition des revenus impos�s au bar�me devrait tendre, aux niveaux de revenus les plus �lev�s, vers le taux marginal d’imposition.

En pratique, il n’en est rien : en moyenne, plus un tr�s gros contribuable a des revenus �lev�s, moins il paie d’imp�t en proportion. Ainsi, pour les 5 000 contribuables d�clarant les montants de revenus ⁽¹⁹⁾ les plus importants, le taux moyen d’imposition ⁽²⁰⁾ d�cro�t avec le revenu : ce taux moyen, qui est de 36 % pour les 5 000 contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s n’est que de 35,2 % pour les 1 000 contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s, de 32,5 % pour les 100 contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s et de 24,2 % pour les 10 contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s ⁽²¹⁾.

Il convient, en outre, de noter que les taux moyens d’imposition ainsi calcul�s comparent au seul revenu impos� au bar�me un imp�t comprenant l’imp�t au taux proportionnel acquitt� au titre d’autres revenus. En prenant comme r�f�rence non le seul revenu imposable au bar�me mais le revenu fiscal de r�f�rence (qui inclut notamment des revenus exon�r�s et des revenus impos�s au taux proportionnel), le taux moyen d’imposition est sensiblement plus faible et entame sa d�croissance plus pr�cocement dans la distribution des revenus.

Ainsi, si les 25 000 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s acquittent un imp�t moyen �gal � 25,2 % de leur revenu fiscal de r�f�rence, le taux moyen d’imposition (sur le revenu fiscal de r�f�rence) n’est plus que de 24,4 % pour les 1 000 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s et est inf�rieur � 20 % pour les 10 contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s.

On constate donc une v�ritable � r�gressivit� � de fait de l’imp�t. Celle-ci, qui n’appara�t qu’aux niveaux de revenus les plus �lev�s, ne s’explique pas principalement par la diminution, avec le niveau de revenus, de la part des revenus soumis au bar�me. De mani�re relativement surprenante, cette part est en effet croissante avec le revenu aux niveaux de revenus les plus �lev�s puisque la base d’imposition soumise � imposition proportionnelle repr�sente en moyenne 24,9 % du revenu imposable au bar�me des 10 000 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus �lev� mais moins de 18 % pour les 100 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus �lev�.

Le facteur d�terminant semble donc �tre l’effet des r�ductions et cr�dits d’imp�t dont l’utilisation est croissante avec le niveau de revenu. Ainsi, si moins de 10 % des 100 000 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s r�duisent leur imp�t (y compris l’imp�t d� au taux proportionnel) de plus de 25 %, c’est le cas du quart des 1 000 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s et de la moiti� des 10 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s.

Ces r�sultats moyens traduisent des utilisations d’ampleur tr�s variable des r�ductions et cr�dits d’imp�t. Si, � tous niveaux de revenus, beaucoup de contribuables r�duisent peu en valeur absolue ou ne r�duisent pas du tout l’imp�t r�sultant du bar�me, certains le font, en revanche, de mani�re tout � fait massive.

Ainsi, en imputant des r�ductions et cr�dits d’imp�t, 116 des 1 000 contribuables ayant d�clar� les revenus imposables les plus �lev�s au titre de 2006 ont r�duit leur imp�t effectivement d� de pr�s de 93 % de l’imp�t r�sultant du bar�me et de plus de 75 % de la somme de l’imp�t r�sultant du bar�me et de l’imp�t proportionnel. Chacun de ces contribuables a ainsi r�duit son imp�t de plus d’un million d’euros.

Il est m�me des contribuables aux revenus exceptionnellement �lev�s ne payant pas du tout d’imp�t ou obtenant une restitution du Tr�sor public constituant un imp�t n�gatif. Cela a �t� le cas, au titre des revenus de 2006, de 150 des 10 000 contribuables dont les revenus imposables sont les plus �lev�s et dont le revenu fiscal de r�f�rence �tait de l’ordre du million d’euros. Cela a m�me �t� le cas de contribuables d�clarant des revenus imposables parmi les 100 plus �lev�s du pays et auxquels le Tr�sor public a restitu�, en moyenne, 230 euros au titre de leur imp�t sur le revenu de 2006 alors que leur revenu fiscal de r�f�rence moyen �tait sup�rieur � 11,9 millions d’euros.

La tr�s forte concentration du recours aux r�ductions et cr�dits d’imp�t est �galement attest�e par les chiffres suivants :

– les 100 000 contribuables r�duisant le plus leur imp�t en valeur absolue le r�duisent chacun, en moyenne, de 15 240 euros (pour une d�pense fiscale totale de 1 524 millions d’euros) ;

– les 10 000 contribuables r�duisant le plus leur imp�t en valeur absolue le r�duisent chacun, en moyenne, de 67 290 euros (pour une d�pense fiscale totale de 673 millions d’euros) ;

– les 1 000 contribuables r�duisant le plus leur imp�t en valeur absolue le r�duisent chacun, en moyenne, de 295 880 euros (pour une d�pense fiscale totale de 295 millions d’euros) ;

– les 100 contribuables r�duisant le plus leur imp�t en valeur absolue le r�duisent chacun, en moyenne, de 1 132 160 euros (pour une d�pense fiscale totale de 113 millions d’euros), soit 85 % de la cotisation d’imp�t r�sultant du bar�me.

Il convient de noter que ces chiffres ne correspondent pas n�cessairement � un gain net pour les contribuables concern�s, soit que la r�duction d’imp�t r�sulte de dispositifs �vitant une double imposition d’un revenu (par exemple, les cr�dits d’imp�t au titre de revenus encaiss�s � l’�tranger), soit qu’il s’agisse du cas particulier de la r�duction d’imp�t pour investissement productif outre-mer dont on verra infra qu’elle est le plus souvent acquise dans le cadre d’un montage organisant une restitution partielle du b�n�fice de l’avantage fiscal � l’exploitant ultramarin.

Bien qu’il existe de tr�s nombreux r�ductions et cr�dits d’imp�t et que de tr�s nombreux contribuables cumulent le b�n�fice d’un nombre �lev� d’entre eux, l’analyse de la situation fiscale des contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s et des contribuables r�duisant leur imp�t de montants tr�s �lev�s met en �vidence le poids pr�dominant de quelques dispositifs.

Ainsi, pour les 100 000 foyers fiscaux dont le revenu brut global est le plus �lev�, plus de 80 % du montant total des r�ductions et cr�dits d’imp�t imput�s r�sulte du recours � 4 dispositifs :

– la r�duction d’imp�t pour investissement productif outre-mer (qui repr�sente, seule, pr�s de 40 % du montant total des r�ductions et cr�dits d’imp�t imput�s) ;

– la r�duction d’imp�t pour l’emploi d’un salari� � domicile (17,2 % du montant total des r�ductions et cr�dits d’imp�t imput�s) ;

– les cr�dits d’imp�t au titre de conventions internationales et �vitant les doubles impositions (16,8 % du montant total des r�ductions et cr�dits d’imp�t imput�s) ;

– la r�duction d’imp�t pour l’investissement dans le logement outre-mer (6,8 % du montant total des r�ductions et cr�dits d’imp�t imput�s).

Le ph�nom�ne est encore plus marqu� pour les contribuables r�duisant le plus leur imp�t. Pour ces contribuables, qui recherchent le plus activement � optimiser leur situation fiscale personnelle, ce sont tr�s clairement les avantages fiscaux li�s � l’outre-mer qui pr�dominent si massivement que les autres dispositifs en deviennent quasiment anecdotiques.

Ainsi, les 20 contribuables r�duisant le plus leur imp�t en valeur absolue et parvenant � un imp�t nul ou n�gatif (avec une restitution moyenne du Tr�sor public de 751 euros pour un revenu imposable moyen sup�rieur � 2 millions d’euros) imputent, en moyenne, un montant total de r�ductions et de cr�dits d’imp�t de 801 343 euros dont plus de 97 % au titre des investissements outre-mer dont l’essentiel (85 % du total, soit 679 670 euros) au titre de la r�duction d’imp�t pour investissement productif outre-mer et le solde (12,2 % du total, soit 98 424 euros) au titre de la r�duction d’imp�t pour l’investissement dans le logement outre-mer.

Privil�gi�e par des contribuables � tr�s hauts revenus et pour des montants tr�s �lev�s, cette utilisation des incitations � l’investissement � l’outre-mer aboutit � l’hyper-concentration de leur b�n�fice.

S’agissant de l’investissement dans le logement outre-mer (article 199 undecies A du code g�n�ral des imp�ts), on constate ainsi que 10 % des utilisateurs b�n�ficient de 43 % de la d�pense fiscale et que le dernier centile des utilisateurs b�n�ficie d’une d�pense fiscale �quivalente � celle consacr�e aux 45 premiers centiles.

Cette hyper-concentration est encore plus marqu�e s’agissant de l’investissement productif outre-mer (article 199 undecies B du code g�n�ral des imp�ts). Pour ce dispositif, 5 % des utilisateurs b�n�ficient de pr�s de 45 % de la d�pense fiscale (soit environ 235 millions d’euros). Chacun de ces 555 contribuables r�duit ainsi son imp�t, en moyenne, de plus de 420 000 euros. Les 44 foyers b�n�ficiant des r�ductions d’imp�t les plus �lev�es au titre de ce dispositif repr�sentent une d�pense fiscale de pr�s de 80 millions d’euros, soit un montant �quivalent � la somme de celles estim�es au titre du r�gime Malraux et du dispositif en faveur des monuments historiques pour l’ensemble de leurs b�n�ficiaires ou � la d�pense fiscale support�e au titre des 70 premiers centiles des b�n�ficiaires de la r�duction d’imp�t pour l’investissement dans le logement outre-mer.

Sur le plan de la technique fiscale, on peut distinguer les dispositions agissant sur l’assiette de l’imp�t (en permettant � un contribuable de r�duire son revenu imposable soumis au bar�me progressif d’imposition, par une d�duction directe du revenu global ou par la cr�ation d’un d�ficit cat�goriel imputable sur le revenu global) de celles affectant directement son montant (r�ductions et cr�dits d’imp�t permettant de diminuer directement l’imp�t r�sultant du bar�me dit droits simples).

La mission d’information a particuli�rement �tudi� les dispositions ouvrant droit � un avantage fiscal non plafonn�, � savoir :

– parmi les mesures d’assiette :

– le r�gime dit � Malraux � permettant l’imputation sans limite sur le revenu global de certains d�ficits fonciers subis � l’occasion d’op�rations de r�habilitation d’immeubles lou�s sis dans des secteurs urbains faisant l’objet d’une protection particuli�re ;

– le r�gime applicable aux monuments historiques et aux immeubles assimil�s qui permet �galement l’imputation sans limite sur le revenu global de certains d�ficits fonciers ou l’imputation directe de certaines charges sur le revenu global ;

– le r�gime des loueurs de locaux d’habitation meubl�s qui permet d’imposer dans la cat�gorie des b�n�fices industriels et commerciaux (dont les d�ficits sont imputables sans limite sur le revenu global) des revenus de location d’immeubles ;

– parmi les mesures affectant directement l’imp�t, les r�ductions d’imp�t ouvertes au titre d’investissements r�alis�s outre-mer.

Traditionnellement appel� � r�gime Malraux �, parce qu’il ne concernait initialement que des immeubles sis dans des secteurs sauvegard�s cr��s par la loi n� 62-903 du 4 ao�t 1962 compl�tant la l�gislation sur la protection du patrimoine historique et esth�tique de la France et tendant � faciliter la restauration immobili�re dite � loi Malraux �, le dispositif fiscal d�rogatoire applicable aux revenus et charges de certains immeubles r�habilit�s est, en r�alit�, tr�s post�rieur � ce texte puisqu’il trouve son origine dans la loi de finances pour 1977. En interdisant l’imputation d’un d�ficit foncier sur le revenu global, cette loi a, en effet, pr�vu un dispositif d�rogatoire pour les d�ficits support�s dans le cadre des op�rations group�es de restauration immobili�re.

La loi de finances rectificative du 22 juin 1993 ayant, malgr� un assouplissement du dispositif (dur�e de location ramen�e de 9 ans � 6 ans et suppression des conditions relatives aux ressources du locataire et au niveau du loyer), fortement r�duit l’avantage relatif accord� en raison de ces op�rations en autorisant, sous un plafond, l’imputation des d�ficits fonciers de droit commun sur le revenu global, la crainte d’un arr�t de l’investissement priv� dans les centres urbains d�grad�s et d’un report de la charge sur les communes a conduit � une r�forme du dispositif � l’occasion de la loi de finances rectificative pour 1994.

En l’�tat du droit, qui r�sulte pour l’essentiel de cette r�forme, les propri�taires d’immeubles affect�s � l’habitation et situ�s dans certaines zones peuvent d�duire de leurs revenus fonciers certaines charges sp�cifiques principalement li�es � des travaux de r�habilitation et imputer sur leur revenu global, sans limitation de montant, l’�ventuel d�ficit support� au titre de ces immeubles.

Le b�n�fice du dispositif est conditionn� :

– par la localisation de l’immeuble qui doit �tre sis soit dans un secteur sauvegard�, d�fini aux articles L. 313-1 � L. 313-3 du code du patrimoine, dot� d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur, soit, sous r�serve que les travaux aient �t� d�clar�s d’utilit� publique, dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) d�finie � l’article L. 642-1 du code du patrimoine ou dans un secteur sauvegard� non encore dot� d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;

– par l’engagement du propri�taire d’affecter le logement � la location non meubl�e � usage de r�sidence principale du locataire pendant une dur�e d’au moins 6 ans ;

– par la nature des travaux r�alis�s qui doivent aboutir � la restauration compl�te d’un immeuble b�ti, engag�e � l’initiative du propri�taire lui-m�me ou d’une collectivit� publique directement ou par l’interm�diaire d’un organisme (�tablissement public d’am�nagement, soci�t� d’�conomie mixte, association agr��e sans but lucratif, organisme d’HLM) charg� par elle de l’op�ration.

Lorsque ces conditions sont r�unies, sont autoris�es :

– la d�duction de certaines d�penses �num�r�es � l’article 31 du code g�n�ral des imp�ts et qui sont, outre les d�penses d�ductibles en application du droit commun des revenus fonciers :

– les frais d’adh�sion � des associations fonci�res urbaines de restauration ;

– le co�t des travaux de d�molition impos�s par l’autorit� d�livrant le permis de construire et pr�vus soit par la d�claration d’utilit� publique (DUP) soit par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) rendu public ;

– le co�t des travaux de reconstitution de toitures ou de murs ext�rieurs impos�s par la DUP ou pr�vus par le PSMV et rendus n�cessaires par les d�molitions,

– le co�t des travaux de transformation ou de r�affectation en logement de tout ou partie de l’immeuble ;

– l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des d�ficits r�sultant des charges d�ductibles (y compris les charges d�ductibles en application du droit commun) � l’exclusion des int�r�ts d’emprunt.

En pratique, ces r�gles permettent au contribuable optimisant sa situation fiscale par un investissement dans un immeuble sous le r�gime Malraux de d�duire de son revenu imposable le co�t des travaux de r�novation, co�t g�n�ralement compris entre une et deux fois le prix d’achat de l’immeuble, et de profiter pleinement de la charge d�ductible en r�sultant m�me en l’absence d’autres revenus fonciers gr�ce � la possibilit� d’imputation illimit�e sur le revenu global. En supposant que les travaux valorisent le bien � due concurrence de leur prix, le contribuable va donc se constituer un patrimoine immobilier partiellement financ� par une �conomie d’imp�t, celle-ci repr�sentant, pour un contribuable impos� au taux marginal sup�rieur, de 20 � 26 % du co�t complet de l’immeuble, travaux inclus.

Si la r�habilitation de certains quartiers constituant des secteurs sauvegard�s constitue incontestablement de magnifiques r�ussites, il est difficile de d�terminer dans quelle mesure ces succ�s sont imputables aux outils issus de la loi Malraux et, a fortiori, � l’avantage fiscal aidant � la r�habilitation des logements des secteurs sauvegard�s.

L’�valuation compl�te de la d�pense fiscale reste donc � faire. La direction de l’Architecture et du patrimoine a toutefois eu le m�rite de faire r�aliser, en septembre 2007, une �valuation combinant l’analyse de certaines donn�es nationales et l’examen de la situation particuli�re de 7 villes (Bayonne, Bordeaux, Dieppe, Marseille, Perpignan, Sedan et Troyes). Cette �valuation ainsi que des donn�es publiques ou communiqu�es � la mission par l’administration fiscale permettent de donner quelques �l�ments d’appr�ciation du dispositif.

• L’utilisation du dispositif et son co�t direct

Au titre des revenus de 2005, 3 540 foyers ont d�clar� des revenus ou charges au titre de 6 160 locaux sis dans l’un des 97 secteurs sauvegard�s ou dans l’une des 550 zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

La d�pense fiscale correspondante est estim�e au titre de 2008 � 50 millions d’euros dans le fascicule Voies et moyens annex� au projet de loi de finances.

Ce chiffre, qui n’est qu’un ordre de grandeur, appara�t faible. En effet, selon des donn�es issues de l’exploitation des fichiers fiscaux figurant dans l’�tude remise � la mission par le minist�re de la Culture, le d�ficit total imput� sur leurs revenus fonciers par des contribuables imputant un d�ficit sup�rieur � 15 300 euros (plafond d’imputation au titre du r�gime P�rissol qui est en extinction) s’�levait, au titre des revenus de 2005, � 435 millions d’euros.

Ces d�ficits ne peuvent correspondre, outre � des dispositifs dont la port�e est extr�mement limit�e (grosses r�parations d’immeubles dont la propri�t� a �t� d�membr�e, op�rations de r�habilitation compl�te de parties communes d’immeubles situ�s dans les zones franches urbaines et op�rations de maintien et de protection du patrimoine naturel) et dont le co�t n’est d’ailleurs pas estim� dans le fascicule Voies et moyens, qu’� la mise en œuvre du r�gime Malraux ou de celui applicable aux monuments historiques.

Selon les informations communiqu�es par la direction g�n�rale des imp�ts � la mission, le taux marginal moyen d’imposition des contribuables b�n�ficiant du r�gime Malraux est estim� � 31,2 % et le taux marginal moyen d’imposition des contribuables b�n�ficiant du r�gime applicable aux immeubles historiques est estim� � 31,7 % au titre de l’imposition de leurs revenus de 2005. L’imputation sur leurs revenus du montant global des d�ficits fonciers sup�rieurs � 15 300 euros leur permettait donc, en 2005, de r�duire leur imp�t d’environ 140 millions d’euros, soit � un montant �gal au double de la somme de l’estimation des d�penses fiscales au titre du r�gime Malraux (50 millions d’euros) et de l’imputation de d�ficits fonciers support�s au titre de monuments historiques (20 millions d’euros).

Les services fiscaux soulignent que ce montant ne correspond pas � la somme des d�penses fiscales des mesures permettant l’imputation de d�ficits fonciers sup�rieurs � 10 700 euros pour deux raisons principales. La premi�re est que le total de 435 millions d’euros correspond � la somme des d�ficits sup�rieurs � 10 700 euros mais non � la somme de la fraction de ces d�ficits sup�rieure � 10 700 euros. Une part correspond donc � la fraction inf�rieure � 10 700 euros de d�ficits sup�rieurs � ce montant. La seconde raison est que les r�gles de droit commun n’interdiraient pas l’imputation int�grale de cette somme si ces d�ficits �taient trait�s comme les autres d�ficits fonciers. Leur fraction sup�rieure au plafond d’imputation pourrait, en effet, �tre report�e sur les revenus fonciers des ann�es suivantes (pendant 10 ann�es).

La port�e de ces arguments ne doit toutefois pas �tre surestim�e. On notera, en effet, en sens inverse que :

– la prise en compte de la fraction des d�ficits inf�rieure au plafond d’imputation de droit commun ne change pas l’ordre de grandeur dans la mesure o�, sur la base d’environ 6 000 contribuables concern�s, la fraction des d�ficits inf�rieure au plafond d’imputation de droit commun peut �tre estim�e � environ 64 millions d’euros (6 000 x 10 700) de sorte que le montant des d�ficits dont l’imputation n’est possible qu’en l’application des r�gles d�rogatoires est probablement de l’ordre de 370 millions d’euros (d’o� un avantage en imp�t d’environ 110 millions d’euros encore tr�s sup�rieur � la somme de l’estimation des d�penses fiscales) ;

– le montant des d�ficits compris entre 10 700 euros et 15 300 euros n’est pas pris en compte dans ce calcul alors m�me que si ces d�ficits peuvent r�sulter de l’application du dispositif P�rissol, certains correspondent aussi � l’application du r�gime Malraux ou du r�gime des monuments historiques ;

– le report en avant du d�ficit foncier serait effectivement possible en l’absence de la d�pense fiscale mais pas pour ceux des contribuables qui n’imputent pas chaque ann�e des d�ficits fonciers sp�ciaux sup�rieurs au plafond de droit commun et (en tout �tat de cause) pas pour la fraction des d�ficits sup�rieure � 107 000 euros (montant maximal imputable en 10 exercices � raison de 10 700 euros de d�ficit imput� par an) ;

– les d�penses fiscales propres aux r�gimes �tudi�s par la mission ne r�sultent pas seulement des possibilit�s d’imputation des d�ficits correspondants mais aussi de r�gles sp�cifiques de d�ductibilit� de charges, dont les d�ficits ne rendent compte que pour la fraction qui n’� efface � pas d’autres revenus fonciers.

Pour l’ensemble de ces raisons, l’estimation de la d�pense fiscale support�e au titre du r�gime Malraux et du r�gime des monuments historiques appara�t donc basse. On notera d’ailleurs que l’�tude remise � la mission par le minist�re de la Culture chiffre, elle, la d�pense fiscale imputable au r�gime Malraux, au titre de 2005, entre 100 et 130 millions d’euros.

• Les retomb�es �conomiques et fiscales

Selon l’�tude communiqu�e � la mission par la direction de l’Architecture et du patrimoine :

– le chiffre d’affaires annuel des travaux relatifs � des immeubles b�n�ficiant du r�gime Malraux peut �tre estim� � 400 millions d’euros ;

– le nombre d’emplois direct g�n�r� serait de l’ordre de 3 800 ;

– la recette directe de TVA s’�l�verait � environ 22 millions d’euros (5,5 % de 400 millions d’euros).

Ces chiffres, qui sont � rapprocher de la d�pense fiscale au titre du dispositif estim�e, dans la m�me �tude, entre 100 et 130 millions d’euros, apparaissent comme des ordres de grandeur vraisemblables.

• L’�valuation de l’avantage consenti au contribuable b�n�ficiaire

L’�tude du minist�re de la Culture compare notamment le rendement pour un contribuable impos� au taux marginal d’un investissement foncier selon qu’il b�n�ficie du r�gime Malraux (sous l’hypoth�se d’une location du logement � un loyer conventionn�), du dispositif Robien recentr� ou du dispositif Borloo neuf.

Pour un montant d’investissement identique (de 220 000 euros), l’�tude conclut � un avantage fiscal total actualis� de 53 823 euros dans le cadre du r�gime Malraux, de 32 434 euros dans le cadre du dispositif Borloo (60 % de l’avantage du r�gime Malraux) et de 23 817 euros dans le cadre du dispositif Robien recentr� (44,2 % de l’avantage du r�gime Malraux).

Malgr� cet avantage fiscal sup�rieur pour le r�gime Malraux, l’�tude conclut qu’en prenant en compte les revenus nets locatifs, le rendement global de l’investissement r�alis� dans le cadre de ce r�gime est modeste et inf�rieur � celui rendu possible par le dispositif Borloo. La valeur actualis�e du revenu net (y compris �conomies d’imp�t) de l’investissement sur 15 ans s’�tablit, en effet, selon l’�tude, � 103 714 euros pour un investissement dans le cadre du dispositif Borloo, � 100 392 euros pour un investissement dans le cadre du r�gime Malraux et � 83 692 euros pour un investissement dans le cadre du dispositif Robien recentr�.

� l’examen, ces r�sultats semblent toutefois d’une grande fragilit�.

M�me sous les hypoth�ses retenues, dont on verra qu’elles sont tr�s contestables, le r�sultat est tr�s d�pendant du taux d’actualisation choisi. Le r�gime Malraux assure un avantage fiscal imm�diat qui prend fin d�s le terme des travaux alors que l’avantage fiscal des dispositifs Borloo joue sur une longue p�riode (15 ans dans l’hypoth�se retenue pour le Borloo d’une prolongation de deux p�riodes successives de 3 ans ; 9 ans pour le Robien recentr�). Il est donc bien �vident qu’un taux d’actualisation faible (soit une faible pr�f�rence pour le revenu pr�sent vis-�-vis du revenu futur) diminue fortement l’int�r�t relatif du r�gime Malraux. Or, en l’esp�ce, il a �t� retenu un taux d’actualisation de 2 %. Les m�mes flux financiers actualis�s � des taux sup�rieurs produisent des r�sultats tr�s diff�rents et le rendement global de l’investissement dans le r�gime Malraux devient le plus �lev� d�s un taux d’actualisation de 3,2 %.

Par ailleurs, et surtout, les hypoth�ses retenues paraissent contestables. Les loyers per�us sous chacun des trois r�gimes sont, en effet, suppos�s identiques. Ils correspondent � un loyer conventionn� (fix� � 7 euros par m�, soit 2,4 % de la valeur du bien) et index� de 2 % par an pendant 15 ans. Cette hypoth�se est cr�dible pour l’investissement sous le dispositif Borloo neuf (pour laquelle elle correspond au plafond de loyer en zone C) puisque le maintien de ce niveau de loyer conditionne l’acquisition par l’investisseur d’avantages fiscaux pendant la premi�re p�riode de 9 ans puis pendant les deux p�riodes suppl�mentaires de 3 ans chacune. En revanche, elle appara�t bien moins fiable sous le dispositif Robien (pour lequel l’engagement locatif n’est que de 9 ans et le maintien ult�rieur d’un niveau de loyer faible n’apporte aucun avantage fiscal � l’investisseur) et, a fortiori, sous le r�gime Malraux qui ne pr�voit qu’un engagement locatif de 6 ans sans condition relative au niveau du loyer. Sous ces hypoth�ses qui plafonnent de fait le rendement locatif � un niveau que seul l’avantage fiscal du dispositif Borloo est con�u pour compenser, il n’est donc pas �tonnant que ce soit ce dispositif qui s’av�re, au final, le plus avantageux.

Pour comparer l’effet du r�gime Malraux et du dispositif Borloo, on retiendra donc des hypoth�ses plus vraisemblables :

– la perception au titre du logement sous le r�gime Malraux d’un loyer libre correspondant � une rentabilit� brute de 4,5 % ;

– un taux d’actualisation de 3 % ;

– une r�alisation des travaux dans le logement sous le r�gime Malraux au cours de la premi�re ann�e et l’absence de loyer au cours de cette p�riode.

Sous ces hypoth�ses :

– c’est clairement le r�gime Malraux qui accorde la rentabilit� la plus �lev�e � l’investisseur, avec une valeur actualis�e sur 15 ans du revenu net (y compris �conomies d’imp�t) de l’investissement sup�rieure de pr�s de 30 % � celle obtenue sous le dispositif Borloo ;

– l’avantage fiscal total actualis� s’�tablit, dans le cas d’un recours au r�gime Malraux, au double de celui accord� dans le cadre du dispositif Borloo et � 2,7 fois celui accord� dans le cadre du dispositif Robien ;

– l’avantage fiscal total actualis� repr�sente 9,9 % du prix du logement sous le dispositif Robien, 13 % du prix du logement sous le dispositif Borloo et 26,4 % du prix du logement sous le r�gime Malraux.

Le r�gime Malraux peut aujourd’hui �tre un outil de r�duction de l’imp�t, commercialis� comme tel par des professionnels sp�cialis�s au profit de gros contribuables.

Si l’immense majorit� des b�n�ficiaires du r�gime n’en tire aujourd’hui qu’un b�n�fice modeste, certains en profitent massivement. Il a ainsi �t� indiqu� � la mission que l’administration fiscale estimait qu’au titre des revenus de 2005, 60 % des contribuables d�clarant des revenus d’immeubles relevant du r�gime Malraux imputaient moins de 4 041 euros de d�ficit sur leur revenu global alors que 10 % de ces contribuables imputaient chacun plus de 77 063 euros.

La mission estime donc, en premier lieu, prioritaire de plafonner l’avantage fiscal aff�rent au r�gime Malraux, comme le recommande d’ailleurs l’�tude communiqu�e � la mission par la direction de l’Architecture et du patrimoine qui juge � indispensable d’am�liorer l’image du Malraux par une diminution des avantages consentis aux contribuables �.

Le niveau de ce plafond peut �tre appr�ci� au regard des dispositions relatives au plafonnement de certains avantages fiscaux de la loi de finances pour 2006 d�clar�es non conformes � la Constitution. La r�daction initiale du projet de loi pr�voyait, en effet, de plafonner la somme des avantages fiscaux concern�s, dont l’imputation d’un d�ficit au titre du r�gime Malraux, � 8 000 euros. Il en r�sultait implicitement que le Gouvernement de l’�poque estimait opportun un plafonnement maximal du d�ficit imputable au titre du r�gime Malraux � 30 700 euros pour un contribuable dont les revenus effac�s par ce d�ficit auraient �t� impos�s au taux marginal sup�rieur.

On se souvient que le projet de loi avait �t�, notamment sur ce point, sensiblement assoupli au cours de la discussion parlementaire. Au terme de celle-ci, le texte adopt� conduisait, en effet, � minorer l’avantage fiscal obtenu au titre du r�gime Malraux d’une fraction des d�penses de restauration des logements comprise entre 50 et 75 % de leur montant selon l’immeuble. En pratique, et en supposant un d�ficit �gal au montant des travaux, ces r�gles permettaient donc une imputation d’un d�ficit maximal d’environ 60 000 � 120 000 euros selon la nature de l’immeuble, pour un contribuable dont les revenus effac�s par ce d�ficit auraient �t� impos�s au taux marginal sup�rieur.

On notera que ces calculs reposent sur l’hypoth�se tr�s majorante selon laquelle le contribuable concern� ne b�n�ficie d’aucun autre avantage fiscal plafonn�. En supposant que l’avantage aff�rent au r�gime Malraux apporte � ses b�n�ficiaires la moiti� de la somme des avantages fiscaux dont le plafonnement �tait pr�vu, le plafonnement implicite du d�ficit imputable s’�tablissait, dans le projet de loi initial, � environ 20 700 euros et, dans le texte d�finitivement adopt�, entre 41 000 et 82 000 euros.

Ces montants correspondent � peu pr�s, s’agissant des donn�es sur l’imposition des revenus de 2005, � des plafonds d’imputation sur le revenu global de d�ficits au titre du r�gime Malraux sous lesquels on trouve 70 % des b�n�ficiaires pour un plafond � environ 25 000 euros, 80 % des b�n�ficiaires pour un plafond � environ 45 000 euros et 90 % des b�n�ficiaires pour un plafond � environ 77 000 euros.

Au regard de ces chiffres et en continuit� avec les d�cisions prises en 2006, la mission estime donc raisonnable un plafond de d�ficit imputable de l’ordre de 45 000 euros ou un dispositif assurant un avantage en imp�t �quivalent.

Pour des op�rations �tal�es sur 3 exercices fiscaux, un tel plafond permettrait de tirer pleinement parti de l’avantage fiscal jusqu’� 135 000 euros de travaux. L’�tude communiqu�e � la mission par direction de l’Architecture et du patrimoine estimant le co�t complet des travaux de r�habilitation entre 1 900 et 2 600 euros du m�, ce plafond permettrait la prise en compte d’op�rations portant sur des logements de 52 � 71 m� en l’absence de subvention compl�mentaire et sur des logements de 74 � 101 m� dans l’hypoth�se de subventions (vers�es par l’Agence nationale de l’habitat ou les collectivit�s locales) couvrant 30 % du co�t des travaux.

Il convient en outre de noter, comme le souligne le rapport du Gouvernement �valuant l’utilisation et l’impact �conomique et social des dispositions permettant � des contribuables de r�duire leur imp�t sur le revenu sans limitation de montant, que le risque d’une segmentation des immeubles relevant du r�gime Malraux en petits logements, d’une part, � n’est pas av�r� � dans la mesure o� � la taille des logements est dict�e par la configuration de l’immeuble � restaurer et la surface des �tages � et o� des r�gles d’urbanisme peuvent permettre de le pr�venir et, d’autre part, pourrait �tre �vit� par le recours plus important � des montages interposant des soci�t�s civiles immobili�res.

La mission estime, en deuxi�me lieu, souhaitable de transformer l’avantage fiscal au titre des op�rations relevant du r�gime Malraux en une r�duction d’imp�t, la technique fiscale du d�ficit imputable actuellement retenue pr�sentant deux inconv�nients majeurs.

Le premier est de conduire � un avantage en imp�t d�pendant du taux marginal d’imposition. Il en r�sulte donc un avantage en imp�t croissant, toutes choses �tant �gales par ailleurs, avec le revenu du contribuable, � rebours du principe � valeur constitutionnelle pos� par l’article 13 de la D�claration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel la contribution aux charges communes � doit �tre �galement r�partie entre tous les citoyens, en raison de leurs facult�s �.

En outre, comme on le verra infra, l’avantage en imp�t variant selon la situation fiscale du contribuable, son �ventuelle inclusion dans un dispositif de plafonnement couvrant un ensemble de mesures b�n�ficiant au contribuable est rendue plus difficile puisqu’une double liquidation de l’imp�t devient n�cessaire pour comparer la cotisation d’imp�t qui serait due sans l’application du dispositif � celle qui serait d� en l’appliquant.

Le second inconv�nient de cette technique d’imputation est qu’elle aboutit � une moindre fiabilit� de l’information sur la d�pense fiscale en r�sultant, celle-ci ne pouvant �tre estim�e que tr�s imparfaitement faute de d�claration explicite de l’avantage en imp�t correspondant. Il en r�sulte d’ailleurs que l’estimation de la d�pense fiscale imputable au dispositif n’est qu’un ordre de grandeur.

Il conviendrait donc de transformer le dispositif en une r�duction d’imp�t, dont l’assiette serait le montant des charges d�ductibles actuellement sp�cifiques au r�gime Malraux, prises en compte dans la limite du plafond pr�c�demment �voqu�.

Le taux de cette r�duction d’imp�t pourrait �tre fix�, dans le cas g�n�ral, � 30 %, le taux marginal moyen d’imposition des contribuables b�n�ficiant actuellement du r�gime �tant estim� par le Gouvernement, pour le dernier exercice pour lequel la donn�e est disponible, � 31,2 %.

Le taux de la r�duction d’imp�t pourrait, en outre, �tre modul� selon le poids des contraintes d’urbanisme support�es par les propri�taires. Dans les secteurs sauvegard�s, o� les prescriptions sont les plus contraignantes, le taux plein s’appliquerait. En revanche, un taux minor�, �gal, par exemple, � 20 %, s’appliquerait dans les ZPPAUP.

Enfin, la mission estime �galement opportun de r�nover les r�gles encadrant le b�n�fice du r�gime Malraux.

Celui-ci n’est pas actuellement ouvert aux propri�taires occupants. Cette restriction entrave la r�habilitation de certains immeubles. La r�duction d’imp�t propos�e pourrait donc �tre ouverte, �ventuellement � un taux sp�cifique minor� ⁽²²⁾, aux propri�taires occupants pour leur r�sidence principale, ainsi d’ailleurs �ventuellement qu’aux op�rations portant sur des locaux professionnels, sous r�serve d’un engagement de conservation du bien.

Par ailleurs, pour les logements lou�s, les contraintes impos�es au contribuable devraient �tre rapproch�es de celles pr�vues par les autres r�gimes fonciers sp�ciaux, en particulier, en portant la dur�e de l’engagement locatif au moins � 9 ans.

Proposition n� 7 : Encadrer et r�nover le r�gime Malraux

7.1/ Convertir le dispositif en une r�duction d’imp�t et moduler son taux selon le poids des contraintes d’urbanisme support�es (30 % dans les secteurs sauvegard�s, 20 % dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager)

7.2/ Plafonner l’assiette de cette r�duction d’imp�t � 45 000 euros par an

7.3/ Ouvrir le b�n�fice du dispositif aux locaux professionnels et, sous r�serve d’un engagement de conservation du bien, aux propri�taires occupants pour leur r�sidence principale

7.4/ Pour les logements lou�s, porter la dur�e de l’engagement locatif � 9 ans

Les immeubles historiques au sens fiscal, � savoir non seulement les immeubles class�s ou inscrits au titre des monuments historiques, mais aussi d’autres immeubles pr�sentant un int�r�t patrimonial et b�n�ficiant soit d’un agr�ment des services fiscaux soit d’un label d�livr� par la Fondation du patrimoine apr�s avis favorable du service d�partemental de l’architecture et du patrimoine, ouvrent droit � un r�gime fiscal d�rogatoire au regard de l’imp�t sur le revenu.

Ce r�gime est d’une rare complexit� puisque les r�gles applicables varient selon que l’immeuble produit ou non des recettes, selon sa nature (immeuble class�, inscrit, agr�� ou labellis�), selon son ouverture ou non au public et, enfin, selon qu’il est ou non occup� (le cas �ch�ant, partiellement) par son propri�taire.

Lorsque l’immeuble historique ne produit pas de recettes, certaines charges qui lui sont aff�rentes sont directement d�ductibles du revenu global de son propri�taire.

Les charges correspondantes sont, en principe, celles r�sultant des travaux r�alis�s par l’administration des affaires culturelles ou subventionn�s (pour leur part restant � la charge du propri�taire) ainsi que les autres charges fonci�res pour la totalit� de leur montant si l’immeuble est class� ou inscrit et qu’il est ouvert au public ou pour 50 % de leur montant si l’immeuble est class� ou inscrit et qu’il est ferm� au public ou si l’immeuble est agr�� par l’administration fiscale et ouvert au public.

Des dispositions plus restrictives s’appliquent s’agissant des immeubles faisant partie du patrimoine national � raison du label d�livr� par la Fondation du patrimoine mais qui ne sont ni class�s, ni inscrits, ni agr��s. Pour ces immeubles, et � la condition qu’ils soient visibles de la voie publique, seules sont d�ductibles les charges correspondant aux travaux de r�paration et d’entretien et, pour les immeubles habitables, aux seuls travaux de cette nature aff�rents aux murs, aux fa�ades et aux toitures. La d�duction est �gale � 50 % du montant des charges sauf pour les charges r�sultant de travaux subventionn�s � hauteur de 20 % au moins dont l’int�gralit� du montant est d�ductible.

Enfin, sont �galement d�ductibles les primes d’assurance, notamment les primes d’assurance habitation des propri�taires occupants.

Lorsque l’immeuble historique produit des recettes, qui peuvent �tre soit des loyers au titre de leur location totale ou partielle (lorsque le monument historique comprend des logements ou des locaux professionnels lou�s) soit des recettes aff�rentes � sa visite, celles-ci constituent des revenus impos�s dans la cat�gorie des revenus fonciers selon des modalit�s particuli�res.

En premier lieu, outre les charges fonci�res qui sont imputables dans les conditions de droit commun ⁽²³⁾, le propri�taire peut imputer la totalit� des charges r�sultant de l’�ventuelle ouverture au public (tels que les frais de promotion du monument, l’acquisition d’�quipements de billetterie ou la r�mun�ration de personnels g�rant les visites), ce qui appara�t naturel puisque ces charges sont effectivement engag�es en vue de l’acquisition du revenu tir� des visites. Il peut, en outre, �tre proc�d� � une d�duction forfaitaire au titre des frais de visite pour un montant de 1 525 euros ou de 2 290 euros lorsque le monument comprend un parc ou un jardin ouvert au public.

En second lieu, l’�ventuel d�ficit est imputable sur le revenu global sans limitation de montant par d�rogation � la r�gle g�n�rale selon laquelle le d�ficit foncier net n’est imputable sur le revenu global que dans la limite de 10 700 euros par an. Il convient de noter que le r�gime d’imputation applicable aux monuments historiques est, sur ce point, particuli�rement avantageux puisque le d�ficit est, en outre, imputable sur le revenu global y compris pour sa partie provenant des int�r�ts d’emprunt, possibilit� qui n’est ouverte, hors le cas des monuments historiques, que dans le cas particulier des d�ficits r�sultant de travaux support�s en application de l’article 605 du code civil et qu’il ne l’est notamment pas s’agissant des immeubles relevant du r�gime Malraux.

Enfin, dans le cas o� l’immeuble procurant des recettes et ouvert au public est occup� en tout ou partie par son propri�taire, la fraction des charges fonci�res correspondant aux locaux dont le propri�taire se r�serve la jouissance (qui peut �tre �valu�e forfaitairement � 25 % du total de ces charges) est directement d�ductible du revenu global pour l’int�gralit� de son montant si l’immeuble est class� ou inscrit ou pour 50 % de son montant si l’immeuble est agr��. Pour les immeubles labellis�s, les charges d�ductibles des revenus fonciers au titre de cet immeuble (qui sont d�finies selon des r�gles particuli�res qui ont �t� rappel�es supra) sont r�parties, au prorata des surfaces entre les locaux dont le propri�taire se r�serve la jouissance et les autres locaux, la fraction correspondant aux locaux dont le propri�taire se r�serve la jouissance s’imputant sur le revenu global et le solde sur les revenus fonciers.

Il ne fait pas de doute que le r�gime des monuments historiques pr�sente des diff�rences essentielles par rapport aux autres dispositifs �tudi�s par la mission. D’une mani�re g�n�rale, il ne semble pas constituer, dans la plupart des cas, un instrument de r�duction de l’imp�t utilis� dans le cadre d’une optimisation patrimoniale au m�me titre que d’autres r�gimes tel que le r�gime Malraux.

Les contraintes propres aux monuments historiques et le co�t de leur entretien et de leur restauration rendent notamment difficile de profiter du r�gime fiscal d�rogatoire pour financer par la r�duction d’imp�t qu’il rend possible des travaux valorisant le bien dans la perspective d’une plus-value de cession apr�s l’ach�vement de ces travaux.

Selon les repr�sentants de l’association � La demeure historique �, l’avantage fiscal (soit, au plus, un avantage en imp�t de 40 % du montant d�duit pour les contribuables dont les revenus sont les plus �lev�s) serait du m�me ordre de grandeur que le montant des surco�ts techniques (li�s � la qualit� des prestations exig�es par le service des monuments historiques) et administratifs (�tudes requises au titre du contr�le scientifique et technique, ma�trise d’œuvre sp�cialis�e, constitution des dossiers) r�sultant des contraintes pesant sur les monuments prot�g�s.

En outre, comme le souligne le rapport du Gouvernement �valuant l’utilisation et l’impact �conomique social des dispositions permettant � des contribuables de r�duire leur imp�t sur le revenu sans limitation de montant, ces immeubles donnent lieu � peu de transactions et sont notamment tr�s rarement commercialis�s par des op�rateurs sp�cialis�s dans les produits de d�fiscalisation.

Enfin, ce dispositif est tr�s clairement l’un de ceux dans lesquels la d�pense fiscale vient directement se substituer � une d�pense budg�taire. Comme le rappellent � juste titre les repr�sentants des propri�taires priv�s de monuments historiques, en l’absence des ressources qu’ils apportent � la conservation de ceux-ci et dont l’avantage fiscal favorise la mobilisation, l’�tat devrait soit accro�tre fortement ses subventions soit accepter la d�gradation �ventuellement irr�versible de certains monuments dont la conservation pr�sente pourtant un int�r�t public (reconnu � l’occasion de leur classement) ou est jug� d�sirable par l’autorit� administrative (dans le cas des monuments inscrits).

• Les �l�ments disponibles sur l’utilisation du dispositif et son co�t direct

2 600 foyers ont d�clar�, au titre de 2005, des revenus ou des charges au titre de 3 800 locaux ayant le caract�re de monument historique ou d’immeuble assimil�. 43 % de ces foyers disposent d’immeubles ne produisant pas de loyers.

La d�pense fiscale correspondante est estim�e � 10 millions d’euros au titre des charges directement d�duites du revenu global des propri�taires et � 20 millions d’euros au titre des r�gles sp�cifiques d’imputation sur le revenu global des d�ficits fonciers support�s au titre de monuments historiques. Ces deux estimations ne constituent que des ordres de grandeur.

Selon les repr�sentants de l’association � La demeure historique �, la d�pense fiscale serait � un peu sup�rieure �. Cette association �value, en effet, la d�pense fiscale � environ 33 millions d’euros en estimant le montant total net des d�penses d�ductibles � 98 millions d’euros (pour un �chantillon de monuments historiques partiel mais proche de la population totale) ⁽²⁴⁾ et en ventilant l’imputation de ces sommes pour 60 % sur des contribuables impos�s au taux marginal, pour 30 % sur des contribuables impos�s � 30 % et pour 10 % sur des contribuables impos�s � des tranches inf�rieures, soit � un taux moyen d’imposition de 33,7 %, taux vraisemblable et m�me l�g�rement sup�rieur au taux marginal moyen d’imposition des revenus des contribuables b�n�ficiant du r�gime au titre de leurs revenus de 2005 communiqu� par l’administration fiscale � la mission (soit 31,7 %).

• Les retomb�es �conomiques et fiscales

Les repr�sentants de l’association � La demeure historique � contestent la r�alit� d’une � d�pense fiscale globale � au titre des monuments historiques en estimant que la somme des pr�l�vements fiscaux et sociaux (contributions et cotisations sociales des salari�s) vers�s au titre de monuments historiques exc�de celle de la d�pense fiscale pr�vue au titre de l’imp�t sur le revenu.

L’association estime, en effet, la somme de ces pr�l�vements fiscaux et sociaux � 91,7 millions d’euros, dont :

– 57,2 millions d’euros au titre, d’une part, des contributions et cotisations sociales des salari�s (46,8 millions d’euros) et, d’autre part, de la TVA sur les travaux et les recettes commerciales (10,4 millions d’euros) ;

– 34,5 millions d’euros au titre de l’imposition du patrimoine que constituent les monuments historiques (imp�t de solidarit� sur la fortune, droits de mutation) et des imp�ts directs locaux.

L’association note que cette �valuation ne prend pas en compte la contribution directe des monuments historiques � l’�conomie nationale et aux finances publiques et, notamment, leur contribution � l’attractivit� touristique du territoire.

La grande diversit� des monuments historiques et le co�t souvent tr�s �lev� de certains travaux les concernant rendent d�licat le plafonnement du b�n�fice tir� de ce r�gime sans en remettre en cause substantiellement l’efficacit�. Du point de vue de l’�quit� fiscale, ce plafonnement s’impose, en outre, moins que s’agissant de dispositifs dans le cadre desquels de v�ritables produits financiers de d�fiscalisation sont propos�s aux contribuables.

Des ajustements du dispositif visant d’une part � �viter son utilisation dans une perspective d’optimisation fiscale et d’autre part � assurer une meilleure ad�quation entre l’avantage fiscal et les contraintes support�es par les contribuables sont n�anmoins souhaitables.

Pour lutter contre l’utilisation du dispositif dans une logique d’optimisation fiscale et �viter les rares abus � l’occasion desquels le dispositif constitue un instrument de d�fiscalisation, deux r�formes sont n�cessaires.

En premier lieu, il conviendrait de r�server le b�n�fice du r�gime aux contribuables prenant l’engagement de conserver l’immeuble concern� pendant 10 ans et, le cas �ch�ant, de maintenir son ouverture au public durant la m�me p�riode.

En second lieu, afin d’�viter l’utilisation du r�gime � des fins sp�culatives par des op�rateurs financiers, il conviendrait de ne pas ouvrir son b�n�fice aux immeubles mis en copropri�t� � l’avenir afin d’�viter des op�rations de d�coupe.

Pour assurer une meilleure ad�quation entre l’avantage fiscal et les contraintes support�es par les contribuables, il appara�t souhaitable de plafonner le b�n�fice tir� chaque ann�e du r�gime des monuments historiques pour les monuments qui ne sont pas ouverts au public.

Il conviendra naturellement de pr�voir des temp�raments � cette r�gle g�n�rale pour tenir notamment compte de la situation particuli�re des monuments temporairement ferm�s en raison, par exemple, des travaux qui y sont conduits.

Proposition n� 8 : Moderniser le r�gime applicable aux monuments historiques

8.1/ Subordonner le b�n�fice du dispositif � un engagement de conserver l’immeuble pendant 10 ans et, le cas �ch�ant, de maintenir, pendant la m�me p�riode, son ouverture au public

8.2/ Interdire le b�n�fice du dispositif aux immeubles nouvellement mis en copropri�t�

8.3/ Plafonner le d�ficit annuellement imput� au titre des monuments historiques qui ne sont pas ouverts au public

La location � titre habituel de locaux � usage d’habitation meubl�s est consid�r�e comme une activit� commerciale dont les revenus sont impos�s dans la cat�gorie des b�n�fices industriels et commerciaux.

Ce rattachement aux b�n�fices industriels et commerciaux est avantageux pour trois raisons principales.

En premier lieu, il permet, � la condition de percevoir des recettes brutes inf�rieures � 76 300 euros par an, de b�n�ficier du r�gime micro-BIC qui ouvre droit � un abattement de 71 %. Le niveau de cet abattement, d�fini dans la perspective d’activit�s commerciales, est �videmment hors de proportion avec les charges r�elles support�es par le bailleur. Par comparaison, on rappellera que le r�gime micro applicable aux revenus fonciers ne pr�voit qu’un abattement de 30 % et qu’il n’est, en outre, applicable, qu’aux foyers fiscaux dont les recettes annuelles brutes sont inf�rieures � 15 000 euros.

En second lieu, l’imposition dans la cat�gorie des b�n�fices industriels et commerciaux permet d’amortir l’immeuble et le mobilier lou�s. Cet amortissement n’est admis en d�duction du revenu imposable que dans la limite du montant du loyer acquis et ne peut, par lui-m�me, cr�er de d�ficit. Il permet, en revanche, d’effacer des revenus imposables. En outre, les amortissements qui ne peuvent �tre comptabilis�s en l’absence de r�sultat positif peuvent �tre diff�r�s sans limitation de dur�e, facult� qui est au cœur de nombreux montages d’investissements pour la location en meubl�.

Enfin, en troisi�me lieu, l’imputation des d�ficits support�s au titre d’une activit� industrielle et commerciale ob�it, comme cela a �t� pr�c�demment rappel�, � des r�gles propres. Un tel d�ficit n’est, en particulier, reportable sur le revenu global que lorsque l’activit� est exerc�e � titre professionnel. Il l’est, dans ce cas, sans limitation de montant.

Pour toutes les autres activit�s industrielles et commerciales, l’exercice est non professionnel lorsqu’il ne comporte pas � la participation personnelle, directe et continue � de l’un des membres du foyer fiscal � � l’accomplissement des actes n�cessaires � l’activit� � aux termes du dernier alin�a du I de l’article 151 septies du code g�n�ral des imp�ts. Une d�finition d�rogatoire s’applique toutefois aux loueurs en meubl�, le VII du m�me article 151 septies disposant que � les loueurs professionnels s’entendent des personnes inscrites en cette qualit� au registre du commerce et des soci�t�s qui r�alisent plus de 23 000 euros de recettes annuelles ou retirent de cette activit� au moins 50 % de leur revenu �.

La sp�cificit� du r�gime des loueurs en meubl� n’est donc pas de permettre l’imputation sans limitation de montant puisque celle-ci est possible pour tout d�ficit industriel et commercial professionnel. Sa sp�cificit� r�side plus pr�cis�ment dans le fait qu’une activit� de location en meubl� peut �tre consid�r�e comme professionnelle alors qu’elle constitue une simple op�ration d’investissement, sans participation personnelle du contribuable � l’exploitation.

On notera �galement qu’� la diff�rence des d�ficits fonciers (� l’exception du cas particulier des monuments historiques), les d�ficits industriels et commerciaux report�s sur le revenu global peuvent r�sulter des int�r�ts d’emprunt et des autres charges financi�res.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le loueur en meubl� peut �galement b�n�ficier d’avantages fiscaux substantiels au titre d’imp�ts autres que l’imp�t sur le revenu notamment :

– le b�n�fice du r�gime des plus-values professionnelles (et notamment l’exon�ration compl�te de plus-values d�s lors que l’activit� est exerc�e depuis au moins 5 ans et que les recettes brutes annuelles n’exc�dent pas 250 000 euros hors taxes en moyenne au cours des deux derniers exercices) ;

– l’assujettissement � la taxe sur la valeur ajout�e, qui permet de r�cup�rer la TVA en cas d’acquisition d’un logement neuf, pour les logements appartenant � des r�sidences avec services dont l’exploitant offrent des services para-h�teliers ;

– pour le calcul des droits de mutation � titre gratuit, le b�n�fice, sous les conditions de droit commun, des mesures en faveur de la transmission des entreprises et notamment de l’abattement de 75 % et des possibilit�s de report du paiement des droits ;

– les immeubles lou�s meubl�s � titre professionnel ne sont pas pris en compte dans l’assiette de l’imp�t sur la fortune lorsque le foyer fiscal tire plus de 50 % de ses revenus d’activit� de leur location (ce qui revient notamment � exon�rer de l’assiette de l’imp�t sur la fortune les immeubles lou�s meubl�s � titre professionnel par des contribuables n’exer�ant pas ou plus d’autre activit� professionnelle).

Enfin, il convient de noter que l’�ventuel d�ficit support� au titre de la location en meubl� peut, en s’imputant sur d’autres revenus industriels et commerciaux ou sur des revenus non commerciaux, r�duire l’assiette de cotisations sociales de non salari�s constitu�e, en application de l’article L. 131-6 du code de la s�curit� sociale, par leur revenu professionnel fiscal global.

Le r�gime des loueurs en meubl� offre donc des avantages fiscaux nombreux.

En pratique, les montages les plus optimisants permettent de cumuler un avantage en imp�t imm�diat gr�ce � un d�ficit imputable cr�� principalement par les frais d’acquisition du logement (notamment les droits d’enregistrement), puis d’assurer ensuite un revenu locatif �chappant � l’imp�t en �tant effac� d’abord par les int�r�ts d’emprunt (�ventuellement maximis�s par des montages organisant un financement remboursable in fine), puis par le stock des amortissements qui n’ont pas �t� ant�rieurement utilis�s.

Soit, par exemple, un contribuable impos� au taux marginal acqu�rant, � Paris, un appartement ancien valant 600 000 euros. Il supporte � ce titre environ 38 500 euros de frais d’acquisition et il garnit l’appartement de meubles d’une valeur de 30 000 euros.

En supposant un financement int�gral par un pr�t amortissable sur 20 ans au taux total de 5 %, le montant total annuel de remboursement s’�tablit � environ 53 000 euros dont environ 33 000 euros d’int�r�ts au titre de la premi�re ann�e.

Le loyer annuel est initialement de 23 000 euros. Les charges et taxes support�es par le propri�taire s’�l�vent � 4 000 euros. Le loyer comme la somme des charges sont suppos�s augmenter de 2 % par an.

La premi�re ann�e, le contribuable enregistra un r�sultat fiscal de 23 000 (loyers) – 4 000 (charges) – 33 000 (int�r�ts) – 38 500 (frais d’acquisition) soit un r�sultat net n�gatif de 52 500 euros, d’o� une �conomie potentielle d’imp�t de 21 000 euros. En tr�sorerie, ce contribuable devra d�bourser 34 000 euros.

La deuxi�me ann�e, l’avantage fiscal diminue fortement du fait de la disparition de l’imputation des frais d’acquisition tandis que la charge de tr�sorerie reste �quivalente.

Progressivement, le d�ficit fiscal de l’exploitation se r�duit du fait de l’all�gement progressif du montant des int�r�ts d�ductibles et, � partir de la neuvi�me ann�e, le loyer revaloris� net des charges devient sup�rieur au montant des int�r�ts restant � payer. Toutefois, des montages optimisants organisent le financement de l’op�ration par un pr�t remboursable in fine, maintenant la charge d’int�r�t constante pendant toute la dur�e du pr�t.

Apr�s le remboursement du pr�t ou progressivement au fil de la diminution du montant des int�r�ts d�ductibles, il peut �tre tir� parti des r�gles permettant l’amortissement du mobilier (sur 5 � 10 ans) et de l’immeuble hors foncier (sur 20 � 30 ans). Au cours des premi�res ann�es, ces amortissements n’ont pas �t� utilis�s en l’absence d’un r�sultat le permettant. Un stock d’amortissements diff�r�s a donc �t� constitu� dont la reprise progressive permet d’effacer fiscalement le revenu tir� des loyers.

En pratique, le contribuable b�n�ficiera donc successivement d’un avantage fiscal imm�diat lui permettant de r�duire l’imp�t au titre de ses autres revenus par l’imputation du d�ficit initial, puis d’une exon�ration fiscale de fait de ses revenus locatifs pendant 20 � 30 ans et enfin, s’il conserve le bien et si le niveau de ses recettes le lui permet, de l’abattement extraordinairement favorable du r�gime micro-BIC soit 71 %.

L’utilisation du r�gime fiscal de la location meubl�e ne fait l’objet d’aucune information publique. On notera, en particulier, que le dispositif n’�tant pas consid�r� comme une d�pense fiscale, son co�t et son nombre de b�n�ficiaires ne sont pas mentionn�s dans le fascicule Voies et moyens annex� au projet de loi de finances.

Le nombre des contribuables relevant de ce r�gime est inconnu. Pour les seuls contribuables relevant du r�gime r�el (� l’exclusion donc de ceux relevant du r�gime micro) et s’agissant de l’imposition des revenus de 2005, le Gouvernement estime que le chiffre de 43 000 loueurs en meubl� dont environ 8 000 exer�ant � titre professionnel constitue un ordre de grandeur majorant. Malgr� l’impr�cision du chiffre, on notera que le nombre de contribuables concern�s semble donc tr�s sup�rieur � celui des contribuables relevant du r�gime Malraux (environ 3 500) ou du r�gime des monuments historiques (environ 2 600).

Le rapport du Gouvernement �valuant l’utilisation et l’impact �conomique et social des dispositions permettant � des contribuables de r�duire leur imp�t sur le revenu sans limitation de montant, �labor� � partir d’informations plus compl�tes que celles transmises � la mission, indique que le nombre de contribuables relevant du r�gime des loueurs en meubl� professionnels � enregistre une forte hausse depuis le d�but des ann�es 2000, avec une multiplication par 2,4 entre 2001 et 2005 �.

Le nombre de locaux lou�s meubl�s, que permettent d’�valuer les r�les de taxe professionnelle, s’�tablirait � environ 35 000, r�partis comme suit :

La part de ces logements lou�s par des contribuables redevables de l’imp�t sur le revenu (plut�t que par des soci�t�s redevables de l’imp�t sur les soci�t�s) n’�tant pas connue, cette donn�e reste toutefois d’un int�r�t tr�s limit� pour estimer l’ampleur du recours au dispositif du point de vue de l’imp�t sur le revenu.

On notera toutefois que nous sommes ici sur un ordre de grandeur 5 � 10 fois sup�rieur � celui du nombre de locaux relevant du r�gime Malraux (environ 6 100) ou du r�gime des monuments historiques (environ 3 800).

Certains de ces logements font partie de r�sidences offrant des services (r�sidences pour �tudiants, r�sidences m�dicalis�es notamment �tablissements d’h�bergement de personnes �g�es d�pendantes, r�sidences non m�dicalis�es pour personnes �g�es, r�sidences de tourisme, r�sidences d’affaires) et la F�d�ration des promoteurs constructeurs estime qu’environ 30 % des logements des r�sidences avec services nouvelles sont acquis par des investisseurs les louant sous le r�gime des loueurs en meubl� professionnels.

Le Gouvernement n’a pas transmis � la mission d’�l�ments sur le co�t du dispositif. Le rapport �valuant l’utilisation et l’impact �conomique social des dispositions permettant � des contribuables de r�duire leur imp�t sur le revenu sans limitation de montant apporte toutefois quelques pr�cisions sur ce point. Au titre de l’imp�t sur les revenus de 2005 (donc hors avantages fiscaux au titre d’autres imp�ts) et pour les seuls loueurs professionnels, ce rapport indique que l’ordre de grandeur des d�ficits imput�s sur le revenu global serait d’environ 110 millions d’euros, en pr�cisant que ce chiffre est � vraisemblablement inf�rieur � la r�alit� �. Le rapport pr�cise que � pour […] estimer le co�t budg�taire, il convient de […] multiplier [ce montant] par un taux d’imposition � et indique � � titre indicatif � qu’� un taux moyen d’imposition de 16,5 % (taux marginal moyen constat� globalement sur l’IR dans la cat�gorie des BIC en 2005) aboutirait � un co�t de 18 millions d’euros �. Le taux retenu semble toutefois faible. En outre, une part importante du co�t du r�gime des loueurs en meubl� (professionnels ou non) r�sulte non de l’impact de l’imputation du d�ficit (seul �tudi� par le rapport pr�cit� compte tenu du champ retenu) mais de sa capacit� � all�ger consid�rablement l’imposition des revenus fonciers tir�s de la location meubl�e.

On notera �galement que si la population des loueurs professionnels a plus que doubl� entre 2001 et 2005, le montant total des d�ficits qu’ils imputent aurait, au cours de la m�me p�riode, �t� multipli� par 4,5. Le recours � ce r�gime semble donc conna�tre une �volution particuli�rement dynamique.

Les b�n�ficiaires du r�gime applicable aux loueurs professionnels sont, par construction, ais�s puisqu’ils doivent �tre propri�taires d’un ou plusieurs immeubles produisant des recettes sup�rieures � 23 000 euros par an ce qui correspond � une valeur des immeubles de l’ordre d’au moins 500 000 euros.

Le r�gime des loueurs en meubl� pr�sente plusieurs sp�cificit�s dont la l�gitimit� para�t d’autant plus fragile qu’aucune contrepartie n’est exig�e des contribuables en b�n�ficiant.

Le dispositif est, en effet, ouvert non seulement � des logements neufs mais aussi � des logements anciens et, en tout �tat de cause, sans aucune condition quant aux modalit�s de la location. Le seul crit�re conditionnant le b�n�fice du r�gime est, en effet, la pr�sence de meubles dans le logement, pr�sence dont on peine � voir pourquoi les pouvoirs publics l’encouragent. En particulier, on peut se demander pourquoi un logement ancien lou� meubl� aux conditions du march� peut, sans aucune condition, �tre int�gralement amorti lorsque l’amortissement d’un logement lou� nu constitue un avantage fiscal qui n’est ouvert que dans certains r�gimes sp�ciaux contraignants pour les propri�taires (engagements de dur�e de location, conditions de ressources des locataires, conditions de loyers et limitation du b�n�fice des dispositifs aux logements neufs ou aux logements anciens r�habilit�s) et dans lesquels cet amortissement n’est, en outre, que partiel (au plus 65 % de la valeur du bien dans le cas du dispositif Borloo et 50 % dans le cas du dispositif Robien recentr�).

L’ensemble des avantages du r�gime des loueurs professionnels en meubl� m�rite donc d’�tre remis � plat.

C’est manifestement le cas s’agissant des conditions particuli�res dans lesquelles cette activit� peut �tre consid�r�e comme professionnelle. Les deux crit�res impos�s, l’inscription au registre du commerce et des soci�t�s, d’une part, et un montant annuel de recettes sup�rieur � 23 000 euros ou � 50 % du revenu total, d’autre part, ne garantissent en effet nullement la r�alit� de l’activit� professionnelle et permettent au contraire � un pur investisseur d’�tre consid�r� comme un professionnel.

Il est toutefois vrai que l’application du crit�re de droit commun (la participation personnelle, directe et continue de l’un des membres du foyer fiscal � l’accomplissement des actes n�cessaires � l’activit�) n’est probablement pas syst�matiquement adapt�e � tous les cas de location en meubl�. Ainsi, la gestion d’un appartement lou� meubl� � l’ann�e donne probablement peu d’occasions pour assurer cette participation personnelle, directe et continue.

On ne peut d�s lors que se demander si la vraie difficult� n’est pas plut�t, en amont, dans la soumission au r�gime des activit�s commerciales d’une activit� qui est, en r�alit�, bien souvent, de nature fonci�re. Il convient donc de distinguer dans les activit�s de location en meubl� celles d’entre elles qui pr�sentent un certain caract�re commercial (exploitation de chambres d’h�te, par exemple) et qui pourraient conserver le b�n�fice du r�gime des b�n�fices industriels et commerciaux des autres dont les revenus ont vocation � �tre impos�s selon les modalit�s de droit commun applicables aux revenus fonciers.

Bien qu’ils constituent manifestement des investissements � caract�re, en r�alit�, non professionnel, un traitement particulier pour les logements compris dans celles des r�sidences dont le d�veloppement n�cessite un encouragement fiscal sp�cifique pourrait �tre envisag�, �ventuellement sous r�serve de contreparties sp�cifiques (par exemple, des engagements relatifs aux loyers de l’exploitant).

Par ailleurs, m�me pour des locations pr�sentant un caract�re commercial marqu�, le b�n�fice de l’abattement pr�vu par le r�gime micro-BIC n’appara�t pas justifi� et il conviendrait de pr�voit l’application d’un abattement au m�me taux que celui pr�vu par le r�gime micro-foncier (soit 30 %).

Proposition n� 9 : Normaliser le r�gime des loueurs en meubl� professionnels

9.1/ R�server le b�n�fice du dispositif aux revenus locatifs pr�sentant un r�el caract�re commercial (exploitation de chambres d’h�te, par exemple) ou, �ventuellement, un int�r�t g�n�ral particulier (notamment les r�sidences avec services dont le d�veloppement est prioritaire)

9.2/ Appliquer, dans les autres cas, le droit commun des revenus fonciers

9.3/ Ramener � 30 % le taux de l’abattement applicable dans le cadre du r�gime micro aux revenus locatifs impos�s dans la cat�gorie des revenus industriels et commerciaux

La situation �conomique et sociale de l’outre-mer, globalement d�grad�e par rapport � celle de la m�tropole, a justifi� la mise en place de dispositifs propres de soutien � l’activit� �conomique. Les sp�cificit�s des territoires ultramarins, dont certaines constituent de v�ritables handicaps, sont bien connues : �troitesse des march�s, �loignement r�sultant de l’insularit� (� l’exception de la Guyane), ph�nom�nes climatiques et naturels pr�sentant des risques pour le tissu �conomique local (cyclones, s�ismes). Ces sp�cificit�s sont d’autant plus pr�judiciables aux �conomies ultramarines que celles-ci sont peu ouvertes sur l’ext�rieur, � la diff�rence d’autres petites �conomies insulaires qui, telles les r�gions ultrap�riph�riques ib�riques, ont connu un d�veloppement certain. Ainsi, le taux d’ouverture ⁽²⁵⁾ moyen des d�partements d’outre-mer (DOM) est de 18 %, tandis que celui des Canaries atteint 27 % et celui de Mad�re 44 % ⁽²⁶⁾. En d�pit d’une croissance plus dynamique depuis le d�but des ann�es 1990 ⁽²⁷⁾, les donn�es macro-�conomiques t�moignent encore d’un d�calage consid�rable entre l’outre-mer et la m�tropole, essentiellement en mati�re de taux de ch�mage, ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous. Par ailleurs, les donn�es relatives au revenu minimum d’insertion (RMI) t�moignent des difficult�s rencontr�es par une partie importante de la population ; � titre d’exemple, au 30 septembre 2007, les b�n�ficiaires du RMI repr�sentaient 7,2 % de la population en Guadeloupe contre 1,7 % en m�tropole.

SITUATION �CONOMIQUE DE L’OUTRE-MER

Les donn�es sont celles de 2006, sauf indication contraire entre parenth�ses. L’�volution est calcul�e par rapport � l’ann�e n-1. Certaines donn�es ne sont pas disponibles (nd).

Source : Secr�tariat d’�tat � l’outre-mer

En cons�quence de cette situation relativement d�grad�e, l’outre-mer b�n�ficie de dispositifs sp�cifiques destin�s � soutenir l’activit� et l’emploi. Tel est l’objectif final des mesures de soutien � l’investissement et notamment des m�canismes dits de � d�fiscalisation �, r�gime d’incitation � l’investissement prenant la forme d’une d�duction du revenu imposable d’un certain pourcentage de l’investissement r�alis� ou d’une r�duction de l’imp�t d� � hauteur d’une fraction de l’investissement. L’outre-mer b�n�ficie depuis 1952 d’un syst�me d’aide fiscale � l’investissement. Celui-ci a d’abord pris la forme d’une exon�ration des b�n�fices sous condition de r�emploi sur place. � partir de 1980, un dispositif de d�fiscalisation proprement dit a �t� mis en place. Ce dispositif a �t� amplifi� par la loi dite � Pons � (loi de finances rectificative n� 86-824 du 11 juillet 1986). Depuis 1986, le dispositif a connu une �volution assez heurt�e, retrac�e avec pr�cision dans le rapport annuel sur les conditions de mise en œuvre de l’agr�ment pr�vu en faveur des investissements r�alis�s outre-mer, remis chaque ann�e au Parlement par le Gouvernement en application de l’article 120 de la loi de finances pour 1992. Le dispositif actuel r�sulte de la loi de programme pour l’outre-mer n� 2003-660 du 21 juillet 2003, dite � LOPOM � ou encore � loi Girardin �. La d�fiscalisation est pr�vue en faveur des investissements r�alis�s jusqu’au 31 d�cembre 2017 dans les DOM, en Nouvelle-Cal�donie, � Mayotte, � Saint-Pierre-et-Miquelon, � Wallis-et-Futuna, en Polyn�sie fran�aise et dans les Terres australes et antarctiques fran�aises (TAAF). Peuvent en b�n�ficier les contribuables domicili�s en France au sens de l’article 4 B du code g�n�ral des imp�ts (CGI) et qui r�alisent des investissements outre-mer, � l’exclusion des contribuables ayant leur domicile fiscal � Saint-Pierre-et-Miquelon, � Mayotte, � Wallis-et-Futuna, en Polyn�sie fran�aise, en Nouvelle-Cal�donie et dans les TAAF.

En pr�alable aux d�veloppements qui vont suivre et notamment aux propositions de r�forme du dispositif actuel de d�fiscalisation, il faut rappeler que la mission d’information consid�re qu’il est indispensable de maintenir le volume d’aide � l’investissement dont b�n�ficie l’outre-mer. Les diff�rentes pistes d’�volution sugg�r�es dans le pr�sent rapport n’ont d’autre objet que de renforcer l’efficacit� de la d�pense fiscale � destination de l’outre-mer, afin d’en favoriser le d�veloppement �conomique.

• La d�fiscalisation des investissements outre-mer recouvre trois dispositifs.

Avant m�me de pr�senter les trois dispositifs pr�vus par le code g�n�ral des imp�ts, il faut pr�ciser que l’investissement peut prendre deux formes distinctes :

– l’investissement peut �tre r�alis� � en direct �, par l’entreprise ultramarine exploitant ledit investissement. Cette possibilit� est ouverte seulement dans les DOM et pour les entreprises des collectivit�s d’outre-mer (COM) et de Nouvelle-Cal�donie n’acquittant ni imp�t sur le revenu ni imp�t sur les soci�t�s (IS). Seuls 10 % des investissements sont r�alis�s en direct ;

– l’investissement peut �galement �tre � externalis� �. L’investissement est r�alis� par une structure du type soci�t� en nom collectif (SNC), puis lou� � une structure exploitante outre-mer. L’entreprise locale partage alors le b�n�fice de la d�fiscalisation avec un � monteur � en d�fiscalisation et des contribuables, m�tropolitains ou ultramarins. Elle verse pendant 5 ans un loyer qui correspond � la couverture du remboursement de l’emprunt contract� par la SNC pour compl�ter le financement du bien. Le contribuable r�troc�de � l’entreprise locale une part importante de l’avantage fiscal (60 % pour les montages IR et 75 % pour les montages IS) ⁽²⁸⁾.

– Les investissements productifs ouvrant droit � une r�duction de l’imp�t sur le revenu

L’article 199 undecies B du code g�n�ral des imp�ts pr�voit que les personnes physiques domicili�es fiscalement en France peuvent b�n�ficier d’une r�duction d’imp�t lorsqu’elles r�alisent outre-mer certains investissements productifs dans le cadre d’une entreprise soumise � l’IR.

Ouvrent droit � r�duction les investissements productifs neufs, l’acquisition de logiciels n�cessaires � l’utilisation des investissements, ainsi que les travaux de r�novation ou de r�habilitation d’h�tels, de r�sidences de tourisme et de villages de vacances class�s.

Seuls les investissements r�alis�s dans les secteurs dits � �ligibles � peuvent b�n�ficier de la d�fiscalisation. Depuis l’entr�e en vigueur de la LOPOM, l’�ligibilit� est devenue la r�gle, l’article 199 undecies B du CGI dressant d�sormais la liste des seuls secteurs non �ligibles, liste retrac�e dans le tableau ci-dessous.

SECTEURS NON �LIGIBLES ET EXCEPTIONS

Source : Code g�n�ral des imp�ts

L’octroi de l’avantage fiscal est subordonn� � l’obtention d’un agr�ment lorsque l’investissement :

– est r�alis� dans un secteur dit � sensible � (transports, navigation de plaisance, agriculture, p�che maritime et aquaculture, industrie charbonni�re et sid�rurgie, construction navale, fibres synth�tiques, industrie automobile, r�novation et r�habilitation d’h�tel, de r�sidence de tourisme et de village de vacances class�) ;

– concerne une entreprise en difficult� ;

– a pour objet de permettre l’exploitation d’une concession de service public local � caract�re industriel ou commercial ;

– exc�de 1 million d’euros par programme et par exercice. Ce seuil est abaiss� � 300 000 euros si l’investissement est r�alis� par des personnes physiques agissant � titre non professionnel.

La d�livrance de l’agr�ment est elle-m�me subordonn�e � un certain nombre de conditions :

– l’investissement doit pr�senter un int�r�t �conomique pour le territoire concern� ;

– l’investissement doit s’int�grer � la politique d’am�nagement du territoire et de l’environnement ;

– l’investissement doit garantir la protection des investisseurs et des tiers ;

– l’investissement doit avoir pour but de cr�er ou maintenir des emplois dans le territoire o� il est r�alis� ;

– le b�n�ficiaire de l’agr�ment doit respecter ses obligations fiscales et sociales ;

– le b�n�ficiaire de l’agr�ment doit s’engager � ce que puissent �tre v�rifi�es sur place les modalit�s de r�alisation et d’exploitation de l’investissement.

En mati�re de d�livrance de l’agr�ment, la comp�tence est partag�e entre l’�chelon central et l’�chelon d�concentr�, selon des r�gles pr�sent�es dans le tableau ci-dessous.

R�PARTITION DE LA COMP�TENCE EN MATI�RE D’AGR�MENT

Les investissements agr��s ouvrent droit � une r�duction d’imp�t en principe �gale � 50 % du montant de l’investissement diminu� des �ventuelles subventions publiques dont cet investissement b�n�ficie.

Le taux de la r�duction est major� lorsque :

– l’investissement est r�alis� en Guyane, � Mayotte, � Saint-Pierre-et-Miquelon ou � Wallis-et-Futuna (60 %) ;

– l’investissement est r�alis� dans le secteur de la production d’�nergies renouvelables (majoration de 10 points) ;

– l’investissement a pour objet la r�novation ou la r�habilitation d’h�tels, de r�sidences de tourisme et de villages de vacances class�s (60 % hors DOM et 70 % dans les DOM) ;

– l’investissement est r�alis� dans un DOM et dans le secteur de la navigation de plaisance (70 %).

La r�duction d’imp�t est imputable sans limitation sur l’IR d� par le contribuable au titre de l’ann�e de r�alisation de l’investissement. Si le montant de la r�duction d’imp�t exc�de l’imp�t d�, l’exc�dent constitue une cr�ance sur l’�tat, reportable sur 5 ans. � l’issue de ce d�lai, la cr�ance est sold�e par l’�tat dans la limite d’un investissement total plafonn� � 1,525 million d’euros ⁽²⁹⁾.

Un r�gime particulier, dit de r�trocession, s’applique lorsque les immobilisations constitu�es par l’investissement sont donn�es en location. Le propri�taire peut b�n�ficier de la r�duction d’imp�t mais il doit r�troc�der au moins 60 % de cette r�duction � l’entreprise locataire sous forme de diminution du loyer. Ce taux est ramen� � 50 % pour les investissements r�alis�s � compter du 21 juillet 2003 dont le montant est inf�rieur � 300 000 euros.

Les b�n�ficiaires de la d�fiscalisation sont soumis � des obligations de conservation de l’investissement. L’entreprise qui investit est tenue de conserver et de maintenir dans leur affectation les biens acquis pendant 5 ans ou pendant leur dur�e normale d’utilisation si elle est inf�rieure. Dans les m�mes conditions, le contribuable doit conserver les parts de la soci�t� de personnes qui a r�alis� l’investissement. En cas de non-respect de ces obligations, la r�duction d’imp�t est en principe reprise au titre de l’ann�e au cours de laquelle intervient la cession, le changement d’affectation de l’investissement, la cessation de l’activit� �ligible ou la cession des parts sociales.

Pr�s de 10 000 contribuables b�n�ficient du dispositif pr�vu � l’article 199 undecies B du CGI.

– Les investissements ouvrant droit � une d�duction de l’assiette de l’imp�t sur les soci�t�s

En application des articles 217 undecies et 217 duodecies du CGI, les soci�t�s soumises � l’imp�t sur les soci�t�s (IS) peuvent d�duire de leur r�sultat les investissements directs (productifs et immobiliers) effectu�s outre-mer, ainsi que les souscriptions au capital de certaines soci�t�s.

En ce qui concerne les investissements directs, ouvrent droit � d�duction les investissements productifs neufs (soumis aux m�mes conditions d’agr�ment que ceux r�alis�s dans le cadre d’une entreprise soumise � l’IR) ainsi que l’acquisition ou la construction de logements neufs � usage locatif, sous respect de certaines conditions (engagement de louer l’immeuble nu pendant au moins 6 ans � des personnes qui en font leur r�sidence principale et plafonnement des ressources du locataire et du montant du loyer). La d�duction est �gale au prix de revient des immobilisations (hors taxe sur la valeur ajout�e et subventions publiques). Le propri�taire non-utilisateur du bien peut pratiquer la d�duction s’il loue le bien pendant 5 ans et s’il r�troc�de � la soci�t� utilisatrice du bien 75 % de l'avantage fiscal procur� par la d�duction. Les obligations de conservation du bien sont identiques � celles pesant sur les b�n�ficiaires de la r�duction d’IR.

Les entreprises soumises � l'IS peuvent �galement d�duire de leurs r�sultats l'int�gralit� des souscriptions r�alis�es � l'occasion de la constitution ou de l'augmentation de capital de certains types de soci�t�s : soci�t�s de d�veloppement r�gional des DOM, soci�t�s dont l'activit� est exerc�e exclusivement outre-mer dans un secteur �ligible, soci�t�s ayant pour objet exclusif l'acquisition ou la construction de logements neufs � usage locatif affect�s au secteur interm�diaire ⁽³⁰⁾, soci�t�s en difficult� exer�ant exclusivement outre-mer dans des secteurs �ligibles. Les soci�t�s b�n�ficiaires de la souscription doivent �tre soumises � l'IS et consacrer au moins 90 % de leurs actifs � l’exercice d’une activit� dans les secteurs �ligibles. Un agr�ment est n�cessaire en cas de souscription au capital de soci�t�s concessionnaires de service public et de souscriptions sup�rieures � 1 million d'euros. Les soci�t�s b�n�ficiaires de la d�duction doivent conserver les titres souscrits pendant au moins 5 ans (6 ans dans le secteur du logement). Les soci�t�s b�n�ficiaires de la souscription doivent r�aliser les investissements l’ayant motiv�e dans un d�lai de 12 mois. Les r�gles de conservation des investissements sont les m�mes que celles applicables aux investissements directs.

– Les investissements non productifs ouvrant droit � une r�duction de l’imp�t sur le revenu

En application de l’article 199 undecies A du CGI, les personnes physiques ayant leur r�sidence fiscale en France m�tropolitaine ou dans les DOM peuvent b�n�ficier d'une r�duction d'IR lorsqu'elles r�alisent des investissements dans le secteur du logement ou lorsqu'elles souscrivent au capital de certaines soci�t�s.

Dans le secteur du logement, la r�duction s’applique aux investissements suivants :

– construction ou acquisition d'un logement neuf affect� pendant au moins 5 ans � un usage de r�sidence principale (du propri�taire ou d'un locataire) ;

– travaux de r�habilitation r�alis�s sur un logement achev� depuis plus de 40 ans, affect� au m�me usage dans les m�mes conditions ;

– souscription au capital de soci�t�s dont l'objet exclusif est de construire des logements neufs donn�s en location pendant 5 ans � des personnes qui en font leur r�sidence principale ;

– souscription au capital de soci�t�s civiles de placement immobilier qui s'engagent � affecter int�gralement le produit des souscriptions annuelles � l'acquisition de logements neufs affect�s pour 90 % au moins � usage d'habitation, et � donner les immeubles en location pendant au moins 5 ans � des locataires qui en font leur r�sidence principale.

La base de la r�duction d'imp�t est �gale au prix de revient de l'investissement et son taux est variable : 25 % pour l'acquisition ou la construction d'un logement affect� � l'habitation principale du contribuable, ainsi que pour les travaux de r�habilitation ; 40 % pour les investissements r�alis�s dans le secteur locatif libre ; 50 % pour les investissements r�alis�s dans le secteur locatif interm�diaire. Ce taux peut �tre major� de 4 points lorsque des �quipements utilisant des sources d'�nergie renouvelable sont install�s dans le logement et de 10 points lorsque le logement est situ� dans une zone urbaine sensible des DOM ou de Mayotte.

La r�duction d'imp�t s'applique, au taux de 50 %, aux souscriptions r�alis�es au capital de certaines soci�t�s : soci�t�s de d�veloppement r�gional d'outre-mer ; soci�t�s soumises � l'IS dont l'activit� r�elle est exerc�e outre-mer dans les secteurs �ligibles ; soci�t�s dont l'objet est le financement d'entreprises exer�ant leur activit� exclusivement outre-mer dans les secteurs �ligibles, si ces entreprises affectent le capital � l'acquisition et � l'exploitation d'investissements productifs neufs (Sofiom) ; souscription au capital d'entreprises en difficult� ; souscription au capital de soci�t�s qui r�alisent des investissements n�cessaires � l'exploitation d'un service public industriel et commercial local. Les soci�t�s b�n�ficiaires doivent effectuer les investissements productifs dans les 12 mois suivant la cl�ture de la souscription (ou achever les fondations des immeubles dans les 2 ans suivant la cl�ture de la souscription) et maintenir l'affectation des biens d�fiscalis�s pendant au moins 5 ans. Les Sofiom ont quant � elles des obligations propres, � savoir financer au minimum 10 entreprises exer�ant leur activit� dans les secteurs �ligibles, sans lien de capital entre elles. Les entreprises b�n�ficiaires sont soumises aux m�mes obligations que les soci�t�s hors Sofiom. Les obligations des souscripteurs sont variables : tout souscripteur doit conserver les titres pendant au moins 5 ans, mais le contribuable souscrivant au capital d'une Sofiom doit r�troc�der 60 % de la r�duction d’imp�t � l'entreprise qui acquiert et exploite l'investissement.

Doivent faire l’objet d’une proc�dure d’accord pr�alable les op�rations sup�rieures � 4,6 millions d'euros et les souscriptions au capital de soci�t�s en difficult�.

Ce sont pr�s de 30 000 contribuables qui b�n�ficient des dispositions de l’article 199 undecies A du CGI.

Le tableau ci-dessous r�capitule, pour m�moire, les diff�rents seuils d’agr�ment applicables aujourd’hui.

SEUILS D’AGR�MENT

• La d�fiscalisation des investissements outre-mer a, sans nul doute, produit des r�sultats positifs.

Si la situation �conomique et sociale de l’outre-mer demeure globalement moins favorable que celle de la m�tropole, les collectivit�s ultramarines sont entr�es dans une dynamique de d�veloppement assez soutenue depuis une quinzaine d’ann�es. Depuis le d�but des ann�es 1990, la croissance du PIB y a �t� en moyenne nettement sup�rieure � celle de l’hexagone, de 1 � 2 points selon les territoires. Entre 2001 et 2005, le taux de croissance annuel moyen du PIB ultramarin (+ 3,7 %) a largement d�pass� celui du PIB national (+ 1,5 %). � l’exception de Mayotte et de la Guyane, l’outre-mer a connu une progression du PIB par habitant plus dynamique que la m�tropole : + 2,5 % par an contre + 2 % en moyenne. Entre 2001 et 2005, l’�cart a �t� encore plus cons�quent : + 2,8 % par an en moyenne contre + 0,8 %. La R�union est particuli�rement dynamique. Ainsi, entre 1993 et 2002, l’�cart entre son PIB par habitant et celui de la France enti�re s’est r�duit de pr�s de 5 points : alors que le PIB r�unionnais repr�sentait seulement 48,5 % du PIB national en 1993, il atteignait 53,3 % en 2002. � l’inverse, la Guyane p�tit d’un accroissement rapide de sa population et de l’�troitesse extr�me de son march�, facteurs qui concourent � expliquer le recul du PIB par t�te constat� en 2006 (– 6,9 %).

Globalement plus dynamique qu’en m�tropole, la croissance ultramarine est tir�e, notamment, par un niveau d’investissement sup�rieur. Entre 1993 et 2002, le taux d’investissement ⁽³¹⁾ national a �t� stable, autour de 19 % ; sur la m�me p�riode, le taux d’investissement des DOM, plus fluctuant, a �t� en moyenne sup�rieur de 6 points. Ce constat permet d’affirmer, a minima, que la d�fiscalisation des investissements outre-mer joue sans doute un r�le positif sur le niveau de formation brute de capital fixe (FBCF), et donc, par un effet classique de multiplicateur, sur le niveau global d’activit�. Ainsi que l’�non�aient l’Inspection g�n�rale des finances et l’Inspection g�n�rale de l’administration dans un rapport de juillet 2006 ⁽³²⁾, � dans la mesure o� elle constitue une aide � l’investissement, [la d�fiscalisation] contribue directement au d�veloppement de l’appareil productif, ainsi qu’� sa modernisation. � ce titre, son existence m�me, ainsi que l’engagement de p�rennit� � long terme inclus dans la LOPOM, cr�ent un contexte favorable aux anticipations des chefs d’entreprise. �. Selon le secr�tariat d’�tat � l’outre-mer, les dispositifs de d�fiscalisation expliqueraient environ 20 % des quelque 7 milliards d’euros de FBCF enregistr�s outre-mer en 2006.

Lors de son d�placement en Guadeloupe et en Martinique, en janvier 2008, la mission d’information a pu se rendre compte de l’utilit� de la d�fiscalisation des investissements pour les territoires en ayant b�n�fici� ; la modernisation des �quipements industriels, notamment, n’aurait sans doute pas pu se r�aliser sans l’aide apport�e par les mesures d’aide fiscale. Mais l’impact positif de la d�fiscalisation sur le d�veloppement �conomique de l’outre-mer demeure assez largement intuitif, faute d’instruments d’�valuation suffisamment performants.

• L’�valuation de la d�fiscalisation des investissements outre-mer doit �tre am�lior�e.

Une meilleure �valuation de la d�fiscalisation passe d’abord par une plus grande qualit� de l’information disponible. En l’�tat, les donn�es sont assez frustes, ce qui est d’autant plus regrettable que les mesures de d�fiscalisation constituent des d�penses fiscales tr�s cons�quentes. Le projet annuel de performances du programme Conditions de vie outre-mer, annex� au projet de loi de finances pour 2008, �value � 960 millions d’euros la d�pense fiscale totale g�n�r�e par la d�fiscalisation, soit plus du tiers des d�penses fiscales rattach�es � la mission Outre-mer : 230 millions d’euros au titre de l’article 199 undecies A du CGI, 550 millions d’euros au titre de l’article 199 undecies B et 180 millions d’euros au titre des articles 217 Ces montants ont consid�rablement augment� depuis 2003 ; � cette date, ils s’�levaient, respectivement, � 115, 140 et 85 millions d’euros.

D�TAIL DE LA D�PENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

(en millions d’euros)

Source : Projets annuels de performances annex�s au projet de loi de finances pour 2008

nc : non chiffrable

L’information relative � la d�fiscalisation outre-mer conna�t les m�mes carences que l’information relative � la d�pense fiscale en g�n�ral, carences �voqu�es supra dans le pr�sent rapport. L’existence d’un m�canisme d’agr�ment permet cependant de recueillir un certain nombre de donn�es, consign�es pour l’essentiel dans le rapport annuel sur les conditions de mise en œuvre de l’agr�ment pr�vu en faveur des investissements r�alis�s outre-mer, remis chaque ann�e au Parlement en application de l’article 120 de la loi de finances pour 1992. L’encadr� suivant pr�sente quelques donn�es significatives extraites du rapport pour l’ann�e 2006.

La proc�dure d’agr�ment en 2006

Au titre de l’ann�e 2006, 539 nouvelles demandes d’agr�ment ont �t� pr�sent�es, dont 285 au bureau des agr�ments, pour un montant total d’investissements de 1 773 millions d’euros. L’immense majorit� des demandes d’agr�ment a concern� le dispositif pr�vu � l’article 199 undecies B du CGI : 398 demandes contre 135 au titre des articles 217 undecies et 217 duodecies et seulement 6 demandes d’accord pr�alable au titre de l’article 199 undecies A.

Dans le m�me temps, 560 dossiers ont �t� trait�s, dont 291 par le bureau des agr�ments, pour un montant total de 1 534 millions d’euros environ.

Sur ces 560 dossiers, 381 ont obtenu un agr�ment, soit 68 %. 76 ont re�u une r�ponse n�gative et 103 ont fait l’objet d’un d�sistement ou d’un classement sans suite.

Le montant total de projets agr��s en 2006 s’est �lev� � 852 millions d’euros (462,2 pour le � 199 B �, 319,5 pour le � 217 � et 70,3 pour le � 199 A �), contre 552,8 en 2005.

En ce qui concerne la r�partition g�ographique, 3 collectivit�s ont concentr� environ 67 % des montants d�fiscalis�s. La R�union est le principal b�n�ficiaire des investissements d�fiscalis�s (107 dossiers agr��s pour 187,24 millions d’euros). Suivent la Polyn�sie fran�aise (34 dossiers pour 187 millions d’euros) et la Nouvelle-Cal�donie (30 dossiers pour 152 millions d’euros). Le montant unitaire des dossiers agr��s est nettement plus important dans les collectivit�s du Pacifique que dans les DOM, ce qui s’explique par la lourdeur des investissements qui y sont r�alis�s � titre principal : h�tellerie en Polyn�sie et exploitation du nickel en Nouvelle-Cal�donie.

Tous les secteurs aid�s ont connu en 2006 une hausse du montant d’investissements sauf la p�che, les industries de transformation et le secteur des �nergies renouvelables. 4 secteurs ont connu une augmentation tr�s importante de l’aide � l’investissement : l’h�tellerie (+ 198 %), les t�l�communications (+ 172 %), les transports (+ 69 %) et l’industrie (+ 66 %). Les secteurs les plus aid�s sont les transports (215 millions d’euros), le logement (130,5 millions d’euros) et l’h�tellerie (119,5 millions d’euros).

Au-del� de l’information disponible, c’est surtout l’�valuation de l’efficacit� socio-�conomique de la d�fiscalisation qui est lacunaire. L’article 38 de la LOPOM pr�voit pourtant qu’� compter de 2006, le Gouvernement remet tous les 3 ans au Parlement un rapport �valuant l’impact socio-�conomique des mesures de d�fiscalisation. Mais les diff�rents travaux conduits sur ce sujet ont conclu � la quasi-impossibilit� de r�aliser une v�ritable �valuation. Dans leur rapport pr�cit�, l’Inspection g�n�rale des finances et l’Inspection g�n�rale de l’administration constataient que � l’�valuation de l’impact socio-�conomique de la d�fiscalisation est difficile � �tablir faute d’outils statistiques et m�thodologiques �. Le Conseil �conomique et social, dans un avis rendu en juillet 2006, estimait qu’� il ne lui appartient pas de r�aliser une �valuation proprement dite, mais plut�t, conform�ment � sa mission, de rendre un avis faisant appara�tre le point de vue des partenaires �conomiques et sociaux � ⁽³³⁾. Dans un rapport d’�tape remis le 6 d�cembre 2006, la Commission nationale d’�valuation de la loi de programme pour l’outre-mer ⁽³⁴⁾ d�clarait n’�tre � pas � m�me de conduire une v�ritable �valuation d’impact � de la d�fiscalisation ⁽³⁵⁾. Interrog� au sujet de l’efficacit� de la d�fiscalisation par le Rapporteur sp�cial des cr�dits de la mission Outre-mer pour 2008, le secr�tariat d’�tat � l’Outre-mer a reconnu qu’il � ne dispose pas d’outils permettant de mesurer l’effet direct des aides � l’investissement qui ont �t� ainsi accord�es sur les performances globales du secteur �conomique concern� �.

La difficult� � �valuer l’impact r�el de la d�fiscalisation des investissements sur l’�conomie ultramarine fait donc l’objet d’un parfait consensus. Cette difficult� tient, pour l’essentiel, � des consid�rations techniques et m�thodologiques tr�s clairement expos�es dans le rapport d’inspection pr�cit�. Techniquement, l’�valuation de la d�fiscalisation se heurtait, en 2006, � l’absence de comptes r�cents. Seuls des comptes dits � rapides � �taient disponibles pour 2004 et, exclusivement � La R�union, pour 2005. Le rapport subordonnait alors la r�alisation d’une �valuation rigoureuse � une plus grande maturit� de l’appareil statistique. Or, le m�canisme des comptes rapides a �t� institu� en 2003 seulement ; l’exp�rience accumul�e depuis devrait en principe permettre la production de donn�es statistiques plus riches, laissant esp�rer une �valuation plus fiable.

Au-del� de ces difficult�s techniques, l’�valuation de l’impact socio-�conomique de la d�fiscalisation rencontre des obstacles m�thodologiques, qui tiennent principalement � l’imperfection d’un raisonnement � toutes choses �gales par ailleurs �. En effet, comment isoler, dans l’ensemble des dispositifs de soutien � l’�conomie ultramarine, les effets de la seule d�fiscalisation ? En particulier, l’impact de la d�fiscalisation sur l’emploi est tr�s d�licat � �valuer. Rappelons que la loi de finances pour 1998 a ajout� aux conditions de d�livrance de l’agr�ment la cr�ation ou le maintien d’emploi dans le territoire b�n�ficiaire de la d�fiscalisation. Mais l’effet de la d�fiscalisation sur l’emploi est difficilement estimable. D’une part, d’autres dispositifs poursuivent, encore plus directement, un objectif d’accroissement de la demande de travail, tout particuli�rement le r�gime sp�cifique d’exon�ration des cotisations patronales de s�curit� sociale applicable outre-mer ⁽³⁶⁾. D’autre part, les donn�es disponibles, qui font �tat des seules cr�ations nettes d’emplois attribu�es � la d�fiscalisation, ne peuvent rendre compte ni du nombre d’emplois que l’aide fiscale � l’investissement permet de maintenir, ni du nombre d’emplois indirectement cr��s. Ainsi, les projets qui b�n�ficient de la d�fiscalisation la plus importante en volume (logement, achat de moyens de transports,…) ne sont pas n�cessairement les plus cr�ateurs d’emplois directs. En cons�quence, le co�t moyen pour le budget de l’�tat d’un emploi cr�� gr�ce � la d�fiscalisation, retrac� dans le tableau ci-apr�s pour l’ann�e 2006, ne saurait constituer � lui seul une mesure fiable de l’efficience du dispositif issu de la loi Girardin.

CO�T DES EMPLOIS CR��S PAR LA D�FISCALISATION

(en milliers d’euros)

Source : Direction g�n�rale des Imp�ts

• La forte croissance du � plein droit � dans le secteur productif laisse craindre la d�fiscalisation d’investissements peu opportuns.

Les investissements outre-mer non soumis � agr�ment b�n�ficient de plein droit des dispositifs de d�fiscalisation : la seule r�alisation de l’op�ration ouvre droit � l’avantage fiscal pr�vu par le code g�n�ral des imp�ts. La d�fiscalisation de plein droit est une d�pense fiscale parfaitement classique : alors que l’agr�ment permet de suivre l’�volution des recettes auxquelles l’�tat renonce volontairement et de s’assurer de la pertinence des projets aid�s, le plein droit ne fait l’objet d’aucun suivi sp�cifique. La direction g�n�rale des Imp�ts ne dispose donc pas de donn�es agr�g�es permettant de conna�tre avec pr�cision le montant total de la d�pense fiscale associ�e au plein droit ou encore la ventilation de cette d�pense entre les diff�rents secteurs �conomiques. Les donn�es relatives au plein droit sont donc purement estimatives, se d�duisant notamment de la diff�rence entre l’�valuation de la d�pense fiscale globale, retrac�e dans les documents budg�taires, et le montant des investissements agr��s.

La grande imperfection qui caract�rise l’estimation du plein droit a �t� relev�e par l’Inspection g�n�rale des finances et l’Inspection g�n�rale de l’administration qui, dans leur rapport de 2006, ont d� combiner plusieurs sources incompl�tes pour se faire une id�e du volume du plein droit et de son �volution : une � d�marche de terrain � consistant en la rencontre, sur place, d’op�rateurs de la d�fiscalisation ; l’exploitation d’une �tude de la Chambre de commerce et d’industrie de Guadeloupe ; une � d�marche estimative �, consistant en l’exploitation des donn�es fournies par des cabinets m�tropolitains sp�cialis�s dans le montage d’op�rations de d�fiscalisation outre-mer. Conscientes des limites m�thodologiques d’une telle �valuation, les Inspections g�n�rales parvenaient n�anmoins � la conclusion suivante : l’explosion du plein droit depuis le vote de la LOPOM, pass� d’environ 240 millions d’euros en 2003 � 420 millions d’euros en 2005, puis 500 millions d’euros en 2006.

La mission d’information n’a pu obtenir de chiffrage plus pr�cis ou plus r�cent, mais cette tendance � la progression du plein droit a �t� confirm�e par l’ensemble de ses interlocuteurs. � l’avenir, la connaissance du plein droit devrait toutefois �tre am�lior�e gr�ce � la publication du d�cret n� 2007-1661 du 23 novembre 2007, qui a instaur� une obligation d�clarative pour chaque investissement b�n�ficiaire de la d�fiscalisation. La d�claration doit pr�ciser, entre autres, la nature et le secteur de l’investissement, la collectivit� sur le territoire de laquelle est situ� ou exploit� l’investissement, le montant de l’avantage fiscal, la part de r�trocession, le nombre d’emplois �ventuellement cr��s. Les premi�res donn�es issues de cette d�claration devraient �tre disponibles en 2009.

La tendance � la progression du plein droit s’explique tr�s probablement par le rel�vement des seuils d’agr�ment par la loi Girardin. Pour les investissements r�alis�s directement par les entreprises exer�ant leur activit� dans un secteur non sensible, le seuil de l’agr�ment a �t� port� de 760 000 euros � 1 million d’euros. Pour les investissements r�alis�s dans les secteurs sensibles par des entreprises exer�ant leur activit� exclusivement outre-mer depuis plus de deux ans, le seuil de l’agr�ment est pass� de 150 000 euros � 300 000 euros.

Destin� � acc�l�rer le processus d’investissement en limitant aux op�rations les plus cons�quentes l’examen administratif du projet, le rel�vement des seuils d’agr�ment est potentiellement g�n�rateur d’effets pervers. En effet, d�s lors qu’aucune obligation propre � l’octroi d’un agr�ment ne doit �tre remplie en r�gime de plein droit, peuvent b�n�ficier de la d�fiscalisation des investissements dont l’utilit� �conomique finale est limit�e. Lors de son d�placement en Guadeloupe et en Martinique, puis lors des auditions conduites en m�tropole, la mission d’information a �t� particuli�rement sensibilis�e � la forte croissance du parc de v�hicules dans les DOM, sans doute plus importante que la croissance des besoins. Au-del� des v�hicules utilitaires, sont �galement concern�s les v�hicules particuliers, dont certains b�n�ficieraient de la d�fiscalisation. La mission d’information doit pr�ciser que la quasi-totalit� de ses interlocuteurs a jug� cette pratique tr�s contestable. Il convient donc de veiller � ce que la d�fiscalisation favorise des investissements productifs �conomiquement justifi�s, �vitant ainsi que des op�rations quelque peu douteuses d�cr�dibilisent un dispositif d’aide dont, encore une fois, les collectivit�s ultramarines ont besoin pour poursuivre leur d�veloppement.

Diff�rentes mesures pourraient �tre prises afin d’�viter les effets pervers �ventuels de la d�fiscalisation de plein droit. D’une part, et a minima, il conviendrait d’�tendre aux entreprises b�n�ficiaires des investissements de plein droit l’obligation de produire un document attestant qu’elles sont bien � jour du paiement de leurs cotisations fiscales et sociales, obligation qui p�se d’ores et d�j� sur les entreprises b�n�ficiaires d’investissements d�fiscalis�s sous agr�ment. Il s’agit l� d’une mesure d’�quit�, tendant � lever le soup�on qui pourrait peser, le plus souvent ind�ment, sur les exploitants b�n�ficiaires de la d�fiscalisation. D’autre part, il para�t opportun d’abaisser certains seuils d’agr�ment, afin de permettre � l’administration fiscale de s’assurer de l’utilit� socio-�conomique de l’investissement d�fiscalis� ; le seuil applicable aux investissements r�alis�s directement par les entreprises exer�ant leur activit� dans un secteur non sensible (1 million d’euros actuellement) pourrait �tre ramen� � 500 000 euros.

Par ailleurs, le dispositif de contr�le des investissements d�fiscalis�s de plein droit pourrait �tre am�lior�. Outre le contr�le fiscal de droit commun, l’administration des imp�ts dispose d’un outil sp�cifique aux investissements d�fiscalis�s. L’article L. 45 du livre des proc�dures fiscales dispose en effet que � les agents mandat�s par le directeur g�n�ral des imp�ts peuvent contr�ler sur le lieu d’exploitation le respect des conditions li�es � la r�alisation, l’affectation et la conservation des investissements productifs ayant ouvert un droit au b�n�fice des dispositions des articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies du code g�n�ral des imp�ts et pr�vues aux m�mes articles �. Interrog�e au sujet de la pratique de cette disposition, la direction de la L�gislation fiscale a reconnu ne pas disposer de donn�es pr�cises. Selon les informations qu’a pu recueillir la mission d’information lors de son d�placement en Guadeloupe et en Martinique, la lourdeur de la proc�dure pr�vue par l’article L. 45 du Livre des proc�dures fiscales, n�cessitant l’intervention du directeur g�n�ral des imp�ts lui-m�me, limiterait sa mise en œuvre. Un assouplissement de la proc�dure para�t n�cessaire afin de pouvoir mettre en œuvre le dispositif de contr�le sp�cifique ; il pourrait par exemple �tre envisag� de supprimer l’intervention du directeur g�n�ral des imp�ts et de donner au directeur des services fiscaux l’initiative des contr�les.

Proposition n �10 : Rendre plus transparente la d�fiscalisation de plein droit dans le secteur productif en outre-mer

10.1/ Rendre obligatoire la production d’une attestation fiscale et sociale pour les exploitants b�n�ficiaires d’un investissement d�fiscalis� de plein droit

10.2/ Ramener � 500 000 euros le seuil d’agr�ment des investissements r�alis�s directement par les entreprises exer�ant leur activit� dans un secteur non sensible

10.3/ Donner au directeur des services fiscaux l’initiative des contr�les sp�cifiques aux investissements d�fiscalis�s

10.4/ Exclure du b�n�fice de la d�fiscalisation l’achat de v�hicules particuliers

• Dans les secteurs de l’h�tellerie et de la plaisance, les conditions d’agr�ment pourraient �tre revues.

Lors de son d�placement en Guadeloupe et en Martinique, la mission d’information a pu se rendre compte des difficult�s du secteur touristique dans des �les qui ne manquent pourtant pas d’atouts. Le maintien d’un soutien aux activit�s du secteur touristique para�t donc n�cessaire. N�anmoins, les modalit�s actuelles de d�fiscalisation des investissements h�teliers et plaisanciers, supports et vecteurs de flux touristiques, ne sont pas pleinement satisfaisantes.

L’investissement r�alis� dans un DOM dans le secteur de la navigation de plaisance ouvre droit, pour les investisseurs, � une r�duction d’imp�t sur le revenu �gale � 70 % du montant dudit investissement, soit 20 points de plus que le taux normalement appliqu�. Cette majoration se justifiait par le souci de permettre le renouvellement de la flotte, en particulier aux Antilles. Selon le secr�tariat d’�tat � l’Outre-mer, les �tudes les plus r�centes conduisent � penser que cet objectif est atteint. En cons�quence, le maintien d’un tel taux de r�duction d’imp�t peut cr�er un appel de fonds en direction de l’investissement plaisancier, sans v�ritable lien avec les besoins en la mati�re. Cet effet pervers, qui contribue � entretenir une forme de soup�on sur la d�fiscalisation, est amplifi� par le fait que la dur�e de conservation d’un navire de plaisance, fix�e actuellement � 5 ans, est assez faible et peut donc favoriser des strat�gies d’investissement privil�giant la rentabilit� financi�re � court terme ou la cr�ation d’un fructueux march� de l’occasion, et non la viabilit� �conomique du projet support. La mission d’information propose donc de r�viser les conditions d’agr�ment en mati�re d’investissement dans le secteur de la plaisance, en ramenant � 50 % le taux de r�duction d’imp�t et en allongeant de 5 � 8 ans la dur�e minimale de d�tention du navire d�fiscalis�.

La n�cessit� d’allonger le d�lai plancher de conservation du bien est plus �vidente encore en mati�re d’investissement h�telier, eu �gard � la dur�e moyenne d’amortissement d’un tel investissement. L’allongement de la dur�e minimale de conservation du bien permettrait de limiter les investissements mal calibr�s conduisant, apr�s quelques saisons d’exploitation non rentable, � la fermeture de l’�tablissement ou � son d�coupage en appartements, tendance malheureuse � laquelle la mission d’information a �t� sensibilis�e lors de son d�placement en Guadeloupe et en Martinique. Par ailleurs, l’h�tellerie b�n�ficie d’un r�gime de d�fiscalisation plus favorable que le r�gime normal, ainsi que le d�taille l’encadr� ci-dessous.

Le r�gime de d�fiscalisation des investissements h�teliers

Dans les DOM, les travaux de r�novation et r�habilitation d’h�tels, de r�sidences de tourisme et de villages de vacances class�s b�n�ficient d’un r�gime particulier :

– la r�duction d’imp�t est major�e � 70 % ;

– lorsque l’h�tel est donn� en location, la soci�t� de personnes qui a r�alis� l’investissement peut d�duire de son revenu imposable la totalit� des amortissements pratiqu�s, par d�rogation aux r�gles g�n�rales applicables en la mati�re ;

– lorsque l’h�tel est donn� en location, le contribuable peut imputer sur son revenu global les d�ficits provenant des travaux ayant donn� lieu � la r�duction d’IR. Cette � d�tunnelisation � des revenus permet donc une double d�fiscalisation (double shot). Cette mesure, de m�me que celle qui pr�c�de, est applicable aux op�rations r�alis�es jusqu’au 31 d�cembre 2008 et se trouve subordonn�e � l’octroi d’un agr�ment. Il serait inopportun de les prolonger au-del� de la date pr�vue ;

– les conseils g�n�raux peuvent en outre exon�rer de taxe de publicit� fonci�re ou de droit d’enregistrement les acquisitions d’immeubles que l’acqu�reur s’engage � affecter � l’exploitation d’un h�tel, d’une r�sidence de tourisme ou d’un village de vacances class�.

Il n’est pas certain que ce r�gime sp�cifique permette de r�soudre les probl�mes structurels dont souffre le tourisme outre-mer. Plus favorable que la moyenne, ce r�gime pr�sente, � la mani�re du dispositif applicable en mati�re de plaisance, un risque d’effet pervers qu’il ne faut pas n�gliger. Surtout, ainsi que le relevaient dans leur rapport de juillet 2006 l’Inspection g�n�rale des finances et l’Inspection g�n�rale de l’administration, � ce n’est pas le processus de d�fiscalisation qui est � am�liorer, mais la politique de d�veloppement touristique dont il constitue un outil. Or, cette politique se cherche encore dans les d�partements fran�ais d’Am�rique, notamment aux Antilles. La d�fiscalisation ne saurait compenser ce manque �. La mission d’information propose donc, en mati�re d’investissement h�telier, un r�gime identique � celui sugg�r� pour la plaisance.

Proposition n �11 : R�former les conditions de d�fiscalisation dans l’h�tellerie et la plaisance en outre-mer

11.1/ Allonger de 5 � 8 ans le d�lai minimum de d�tention du bien d�fiscalis�

11.2/ Ramener � 50 % le taux de la r�duction d’imp�t

11.3/ Supprimer les possibilit�s de double d�fiscalisation (dispositif dit double shot)

• La d�fiscalisation des investissements locatifs doit permettre de r�pondre aux besoins de logement social.

En mati�re d’investissement locatif, la loi pr�voit un seuil d’accord pr�alable tr�s �lev� pour les op�rations de d�fiscalisation soumises au r�gime pr�vu � l’article 199 undecies A du CGI : 4,6 millions d’euros. La place du plein droit est donc particuli�rement importante, ce qui ne permet pas d’avoir une vision tr�s claire du volume de la d�fiscalisation ni de ses effets.

En outre, ce dispositif engendre un certain nombre d’effets pervers, rapport�s notamment dans un rapport d’audit de modernisation consacr� au logement social outre-mer ⁽³⁷⁾ :

– le seuil �lev� favorise le � saucissonnage � des op�rations, destin� � �chapper � la proc�dure de contr�le a priori que constitue l’accord pr�alable ;

– les calculs de rentabilit� conduisent les promoteurs � privil�gier des logements de type F2, alors que les besoins de la population domienne se concentrent plut�t sur des logements de type F4 ;

– l’aide fiscale � l’investissement locatif contribue au rench�rissement du foncier, lui-m�me partiellement explicatif de la hausse du co�t des op�rations locatives.

Ces effets pervers sont renforc�s par trois circonstances. D’une part, lorsqu’elle trouve � s’appliquer, la proc�dure de contr�le administratif pr�vue en mati�re d’investissement locatif (l’accord pr�alable) est plus souple qu’en mati�re d’investissement productif (l’agr�ment) : � la diff�rence de l’agr�ment, l’accord pr�alable ne peut �tre repris par l’administration fiscale. D’autre part, la loi ne pr�voit pas de m�canisme de r�trocession de l’avantage fiscal en mati�re d’investissement locatif, ce qui peut favoriser des strat�gies d’optimisation fiscale sans lien direct avec la satisfaction des besoins locatifs. Enfin, l’avantage fiscal procur� par la r�alisation d’un investissement locatif � 199 undecies A � n’est pas plafonn�. Or, il ressort des donn�es dont dispose la mission d’information qu’un plafonnement de la r�duction d’IR � 25 000 euros par contribuable et par an permettrait � 95 % des m�nages qui d�fiscalisent sur la base de l’article 199 undecies A du code g�n�ral des imp�ts de continuer � b�n�ficier de ce dispositif. Le plafonnement de l’avantage fiscal � ce niveau assez �lev� permettrait donc de pr�server le financement de l’investissement locatif, tout en s’inscrivant dans la d�marche consensuelle de la mission d’information, tendant � renforcer l’�quit� de notre syst�me fiscal.

Les caract�ristiques actuelles du dispositif ne sont pas particuli�rement favorables au d�veloppement du logement social. La loi n’interdit pas la d�fiscalisation des investissements r�alis�s dans ce secteur, mais elle ne pr�voit pas de dispositif sp�cifiquement incitatif. Or, les besoins en la mati�re sont consid�rables, �valu�s � 15 000 nouveaux logements par an par le secr�tariat d’�tat � l’Outre-mer. Il appara�t donc n�cessaire de pr�voir un dispositif de d�fiscalisation tendant � orienter l’�pargne priv�e vers la construction de logements sociaux, au besoin en r�orientant vers ce secteur l’aide actuellement accord�e aux secteurs libre et interm�diaire. Il s’agirait de pr�voir une extinction progressive de l’avantage fiscal accord� aux contribuables investissant dans ces secteurs et d’en faire b�n�ficier ceux qui souscrivent � des projets r�pondant aux caract�ristiques du logement social, en r�servant le b�n�fice de la d�fiscalisation aux op�rations port�es par des bailleurs sociaux qui en assureraient la gestion. Telle est d’ailleurs l’orientation g�n�rale du projet de loi de programme pour le d�veloppement �conomique et la promotion de l’excellence �conomique outre-mer, actuellement en pr�paration.

Proposition n �12 : R�former la d�fiscalisation des investissements locatifs en outre-mer

12.1/ Substituer l’agr�ment � l’accord pr�alable

12.2/ Fixer le seuil d’agr�ment � 1 million d’euros

12.3/ Pr�voir un m�canisme de r�trocession de l’avantage fiscal

12.4/ Plafonner � 25 000 euros par contribuable et par exercice la r�duction d’imp�t

12.5/ Recentrer la d�fiscalisation des investissements locatifs sur le logement social

d) La d�pense fiscale g�n�r�e par la r�duction d’imp�t pour les investissements productifs pourrait �tre mieux utilis�e.

• Le montage type conduit � une � �vaporation fiscale � tr�s �lev�e.

En mati�re de d�fiscalisation des investissements outre-mer, la proc�dure la plus utilis�e, en montant global comme en nombre de dossiers, est celle pr�vue � l’article 199 undecies B du code g�n�ral des imp�ts. Les d�veloppements suivants s’efforcent de d�crire la m�canique d’un montage type, � savoir un investissement externalis� r�alis� par une soci�t� en nom collectif (SNC) qui va louer le bien concern� � une soci�t� exploitante, celle-ci ne pouvant pas ou ne souhaitant pas r�aliser directement l’investissement. Dans un souci de clart�, la pr�sentation est tr�s simplifi�e.

Soit une entreprise ultramarine exer�ant ses activit�s dans un secteur �ligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100. L’exploitant s’adresse � un interm�diaire (le cabinet de d�fiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien. � cette fin, une soci�t� en nom collectif (SNC) est constitu�e entre des personnes physiques souhaitant b�n�ficier de la r�duction d’imp�t permise par la r�alisation de l’investissement (les apporteurs de capacit� fiscale). La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’imp�t sur le revenu et non de l’imp�t sur les soci�t�s. La SNC proc�de � l’investissement, qu’elle finance de la mani�re suivante :

– 50 par un emprunt contract� aupr�s d’�tablissements bancaires ;

– 30 par les fonds propres apport�s par les membres de la SNC ;

– 20 par le d�p�t de garantie de l’exploitant, caution de son implication r�elle dans le projet ⁽³⁸⁾.

La r�duction d’imp�t, � r�partir entre les membres de la SNC � raison de leurs parts sociales respectives, s’�l�ve � 50, soit 50 % du montant de l’investissement. Pour obtenir le gain net produit par l’op�ration au profit des apporteurs de capacit� fiscale, il faut retirer de ces 50 :

– la commission per�ue par les cabinets de d�fiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne) ;

– 60 % de l’avantage fiscal (soit 30), qui doivent �tre r�troc�d�s � l’exploitant sous la forme d’une r�duction des loyers vers�s par celui-ci � la SNC pendant 5 ans, soit la dur�e minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.

Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable est donc de 14 (soit 50 - 6 - 30).

Pendant les 5 ann�es minimales de conservation du bien, la SNC per�oit les loyers vers�s par l’exploitant et rembourse ainsi les �tablissements bancaires qui ont apport� 50 dans le montage. Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien � l’exploitant. Le bien est en g�n�ral c�d� � l’euro symbolique : les loyers vers�s pendant 5 ans, le d�p�t de garantie apport� initialement par l’exploitant et le montant de la r�trocession ont en principe permis d’en couvrir le co�t total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se r�sume donc � la r�trocession d’une partie de l’avantage fiscal procur� � la SNC, r�trocession qui lui permet d’acqu�rir le bien au terme d’une location-vente � loyer bonifi�.

L’aide per�ue par l’entreprise gr�ce � ce montage (soit 30 sous forme de r�trocession) aura co�t� 50 � l’�tat, en termes de moins-values fiscales (30 au profit de l’exploitant + 14 au profit des membres de la SNC + 6 au profit du cabinet de d�fiscalisation). 40 % des recettes auxquelles l’�tat renonce volontairement dans l’objectif de concourir au d�veloppement �conomique de l’outre-mer ⁽³⁹⁾ sont in fine capt�s par d’autres destinataires que les exploitants ultramarins. Cette part de la d�pense fiscale s’assimile � de l’� �vaporation fiscale �, � de la � perte en ligne �, � tout le moins au regard de l’objectif final poursuivi par la d�fiscalisation, � savoir le d�veloppement �conomique de l’outre-mer.

Le sch�ma ci-dessous pr�sente, pour m�moire, le montage type permettant de financer un investissement par une SNC constitu�e d’apporteurs de capacit� fiscale souhaitant b�n�ficier d’une r�duction de leur imp�t sur le revenu.

MONTAGE TYPE � IR �

Source : SOFICO Investissements

• L’�vaporation fiscale ne saurait �tre regard�e comme la contrepartie justifi�e d’un risque r�el.

� l’expos� qui pr�c�de, il pourrait �tre r�torqu� que la � perte en ligne � constitue la contrepartie des risques pris par ceux qui la per�oivent, � savoir les apporteurs de capacit� fiscale et les cabinets de d�fiscalisation.

En th�orie, l’apporteur de capacit� fiscale s’expose � deux types de risques : un risque �conomique en cas de d�faut de paiement des loyers par l’entreprise exploitante et un risque fiscal en cas de reprise de l’agr�ment ⁽⁴⁰⁾, qui a pour cons�quence de rendre exigible l’avantage en imp�t pr�alablement accord�.

De fait, l’occurrence de ces deux risques est tr�s faible. En ce qui concerne le risque �conomique, la mission d’information a pu constater que la plupart des montages comprennent une clause de non-recours par laquelle les banques renoncent � poursuivre la SNC en cas de d�faut de remboursement de l’emprunt cons�cutivement � une d�faillance de l’exploitant. La responsabilit� de l’exploitant se substitue d�s lors � celle de la SNC. En ce qui concerne le risque fiscal, la direction de la L�gislation fiscale a fourni � la mission d’information les donn�es retrac�es dans le tableau ci-dessous, qui concernent les r�ductions d’IR pour investissement productif mais �galement pour investissement locatif.

REPRISES D’AVANTAGE FISCAL R�SULTANT DE CONTR�LES FISCAUX

Source : Direction de la l�gislation fiscale

Le montant moyen de reprise est assez faible, repr�sentant en 2006 (ann�e au cours de laquelle les reprises ont �t� plut�t nombreuses) moins de 2,2 % de la d�pense fiscale g�n�r�e la m�me ann�e par l’application des articles 199 undecies A et B du code g�n�ral des imp�ts. Les reprises ainsi r�alis�es le sont sur la base de contr�les fiscaux de droit commun et non sur la base du dispositif sp�cifique cr�� par l’article L. 45 du livre des proc�dures fiscales, �voqu� pr�c�demment.

• Le soutien financier � l’investissement productif outre-mer pourrait �tre significativement accru, � d�pense fiscale constante.

La description du montage type faite supra montre qu’il r�sulte des investissements d�fiscalis�s via une SNC une perte en ligne de produit fiscal, qui ne profite nullement � l’outre-mer. Seul le contribuable souhaitant r�duire sa cotisation d’imp�t sur le revenu et le cabinet de d�fiscalisation qui l’assiste dans cette d�marche b�n�ficie de cette partie de la d�pense fiscale consentie par l’�tat.

Or, il para�t possible d’accro�tre le soutien apport� aux investissements r�alis�s outre-mer, en restituant aux exploitants la perte en ligne.

Le m�canisme actuel de d�fiscalisation des investissements productifs pr�sente un atout principal, notamment lorsqu’il est r�alis� sous le seuil d’agr�ment : sa rapidit�. En effet, l’absence de tout m�canisme de contr�le a priori et l’existence d’un march� concurrentiel de � monteurs en d�fiscalisation � permettent la r�alisation en un temps limit�, parfois en seulement quelques semaines, des investissements de montant modeste. En cons�quence, il ne para�t pas n�cessaire de remettre en cause le principe m�me de la r�duction d’IR pour les investissements r�alis�s outre-mer sous le seuil d’agr�ment.

En revanche, il n’existe pas d’obstacle majeur � plafonner l’avantage fiscal que chaque contribuable peut tirer d’un investissement r�alis� outre-mer sous le seuil d’agr�ment. Selon les informations recueillies par la mission d’information, 50 % des foyers fiscaux qui b�n�ficient des dispositions de l’article 199 undecies B du code g�n�ral des imp�ts en tirent un avantage fiscal inf�rieur � 20 000 euros. En plafonnant � 20 000 euros la r�duction d’imp�t, la moiti� des contribuables investissant actuellement sous le r�gime de cet article pourraient continuer � en b�n�ficier, sous r�serve de r�aliser des op�rations sous le seuil d’agr�ment, et ce sans m�me voir leur avantage en imp�t r�duit. L’autre moiti� des contribuables concern�s par l’article 199 undecies B pourra continuer d’investir outre-mer mais verra sa r�duction d’imp�t limit�e � 20 000 euros par an. Pour ce type d’investissement, les cabinets de d�fiscalisation devraient donc parvenir sans peine � r�unir un tour de table suffisant pour qu’une SNC puisse r�aliser l’investissement. Par exemple, pour un investissement de 500 000 euros, ne n�cessitant donc pas d’agr�ment, l’avantage fiscal total serait de 250 000 euros ; il suffirait donc de r�unir 13 contribuables dont la r�duction d’imp�t serait plafonn�e � 20 000 euros chacun pour r�aliser l’investissement, sans m�me prendre en compte le financement bancaire et le d�p�t de garantie de l’exploitant. Le flux de capitaux n�cessaire au financement des � petits � investissements ultramarins serait donc maintenu.

Pour les investissements sup�rieurs au seuil d’agr�ment, une r�orientation en profondeur de la d�fiscalisation para�t n�cessaire.

S’agissant des investissements dans les DOM, la mission d’information propose de substituer � la r�duction d’imp�t sur le revenu pr�vue � l’article 199 undecies B un m�canisme de cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices ⁽⁴¹⁾. Dans ce nouveau sch�ma, une entreprise r�alisant un investissement productif outre-mer dans un secteur �ligible b�n�ficierait d’une r�duction de son IR ou de son IS (selon le r�gime fiscal auquel elle se trouve soumise) � hauteur d’un pourcentage du montant de l’investissement ; si le montant de la r�duction exc�de l’imp�t d�, l’�tat verse la diff�rence � la soci�t� ⁽⁴²⁾.

Un tel m�canisme ne pourrait s’appliquer directement dans les collectivit�s d’outre-mer et en Nouvelle-Cal�donie. En effet, ces territoires jouissent d’une autonomie fiscale et d�finissent eux-m�mes le r�gime d’imposition des b�n�fices. Il conviendrait donc de leur proposer de mettre en place un m�canisme de cr�dit d’imp�t similaire � celui pr�conis� pour les DOM et dont le co�t leur serait compens� par l’�tat.

� d�faut, un m�canisme alternatif pourrait �tre envisag� pour ces territoires, autour d’un pr�t bonifi� � destination des entreprises y r�alisant des investissements productifs. Sur le mod�le du pr�t � taux z�ro existant en mati�re de logement, les �tablissements bancaires recevraient un cr�dit d’imp�t en compensation d’une r�duction totale ou partielle des int�r�ts demand�s aux exploitants r�alisant l’investissement. Le niveau du cr�dit d’imp�t correspondrait � une part de l’investissement, actualis�e sur la dur�e du pr�t de fa�on � ce que l’exploitant b�n�ficie in fine d’une aide fiscale comparable � celle accord�e aux exploitants domiens.

Cette r�forme du dispositif de d�fiscalisation pr�senterait deux atouts principaux :

– accro�tre le soutien apport� � l’investissement productif outre-mer en supprimant l’�vaporation fiscale. Dans le dispositif actuellement en vigueur, l’exploitant ultramarin ne per�oit que 30, sous forme de r�duction des loyers, pour un investissement de 100 d�fiscalis� � hauteur de 50 %. Un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices permettrait, � d�pense fiscale constante, d’accro�tre significativement le soutien public � l’investissement ;

– fournir � l’exploitant un avantage imm�diat. Le m�canisme actuel de la r�trocession permet � l’exploitant de r�duire les loyers vers�s � la SNC pendant le d�lai minimum de conservation du bien par celle-ci. L’avantage de 30 est donc enti�rement per�u � l’issue d’une exploitation d’au moins 5 ans. L’aide apport�e par un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices aurait un caract�re plus imm�diat, permettant soit la r�duction du montant de l’imp�t d�, soit la perception du produit d’une cr�ance d�tenue sur l’�tat.

Le dispositif propos� permettrait de cibler la d�pense fiscale selon l’importance et le secteur de l’investissement, � travers une architecture � trois �tages : une r�duction d’IR plafonn�e pour les investissements les moins importants (au-dessous du seuil d’agr�ment), un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices pour les op�rations les plus cons�quentes (au-dessus du seuil d’agr�ment) et un pr�t bonifi� pour le cas particulier des collectivit�s d’outre-mer et de la Nouvelle-Cal�donie.

La mission tient � rappeler ici que l’objectif poursuivi par les propositions qu’elle formule est bien d’accro�tre l’aide fiscale b�n�ficiant directement au d�veloppement �conomique de l’outre-mer.

� l’�volution du dispositif ainsi propos�e, il pourrait �tre object� que l’aide fiscale apport�e par le cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices ne permettrait pas, � la diff�rence d’un montage en r�duction d’IR, de financer l’int�gralit� de l’investissement. Dans un sch�ma de cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices au taux moyen de 50 % ⁽⁴³⁾ et pour un investissement de 100, l’exploitant disposerait de 70, soit 50 d’avantage en imp�t et 20 en fonds propres. Pour financer l’investissement, il lui manque donc 30, qui, dans un montage IR, sont apport�s par les �tablissements bancaires. L’exploitant doit donc convaincre une banque de lui pr�ter 30, sachant que les montages IR ont notamment pour objet de pallier une certaine frilosit� des �tablissements bancaires � l’�gard des entreprises ultramarines. Mais dans un sch�ma de cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices, l’assise financi�re de l’exploitant est plus solide, d�s lors qu’il b�n�ficie d�s la r�alisation de l’investissement d’un apport en tr�sorerie consid�rable. En outre, le besoin de financement bancaire serait moindre que dans un montage IR car l’avantage en imp�t serait nettement sup�rieur. Par ailleurs, le projet d’investissement devra �tre agr�� par l’administration fiscale et donc pr�senter des garanties de rentabilit� de nature � faciliter l’emprunt bancaire. Enfin, il faut rappeler que les exploitants sont d’ores et d�j�, dans la plupart des montages IR, les d�biteurs r�els des banques du fait des clauses de non-recours. Il est donc permis de penser que les banques s’assurent de la solidit� du projet et de la capacit� de remboursement de l’exploitant avant d’octroyer un pr�t � une SNC.

Proposition n� 13 : Instituer un dispositif d’aide � l’investissement productif en outre-mer � trois �tages

13.1/ Pour les investissements sous le seuil d’agr�ment, maintenir la r�duction d’imp�t sur le revenu actuellement en vigueur, en la plafonnant � 20 000 euros par contribuable et par an

13.2/ Pour les investissements dans les d�partements d’outre-mer d�passant le seuil d’agr�ment, cr�er un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices

13.3/ Pour les investissements dans les collectivit�s d’outre-mer et en Nouvelle-Cal�donie d�passant le seuil d’agr�ment, compenser le co�t de l’instauration, par les territoires concern�s, d’un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices ou instaurer un pr�t � taux bonifi�

Selon les informations recueillies par la mission d’information, certaines pistes de r�forme propos�es dans le pr�sent rapport pourraient figurer dans le projet de loi de programme pour le d�veloppement �conomique et la promotion de l’excellence �conomique outre-mer, actuellement en pr�paration. Ce texte devrait comporter des mesures dont l’analyse d�passe le cadre du pr�sent rapport d’information, mais qui pourraient r�orienter utilement le soutien au d�veloppement de l’outre-mer vers des dispositifs territorialis�s. Il s’agirait notamment de cr�er des zones franches globales d’activit� au sein desquelles les entreprises, selon leur secteur d’activit�, b�n�ficieraient d’un r�gime fiscal pr�f�rentiel destin� � faciliter leur d�veloppement. La proposition de substitution d’un cr�dit d’imp�t sur les b�n�fices � une r�duction d’IR, destin�e � soutenir plus directement les entreprises, s’inscrit donc dans une d�marche similaire � celle de la future loi de programme. Il conviendra n�anmoins de veiller � ce que les dispositions de ce texte n’alourdissent pas le poids de la d�pense fiscale ; la mission d’information est en effet convaincue qu’il est possible, sans renoncer � ma�triser nos finances publiques, d’œuvrer plus efficacement en faveur du d�veloppement �conomique de l’outre-mer.

Si la d�fiscalisation des plus gros contribuables se concentre sur les d�penses fiscales non plafonn�es examin�es supra, de nombreux contribuables combinent l’utilisation de plusieurs dispositifs. Dans l’hypoth�se o� chaque dispositif serait individuellement plafonn�, les quelques contribuables dont les revenus sont extr�mement �lev�s ne pourraient plus r�duire leur imp�t dont le montant brut atteint plusieurs millions d’euros dans des proportions tr�s significatives. En revanche, la combinaison de plusieurs dispositifs continuerait � permettre � des contribuables aux revenus tr�s �lev�s d’�chapper tr�s largement voire totalement � l’imp�t. En effet, en cumulant les diverses r�ductions d’imp�t incitant � des investissements, � l’exception de celles �tudi�es dans le pr�sent rapport, un couple mari� soumis � imposition commune peut r�duire son imp�t de plus de 100 000 euros comme l’illustre le tableau ci-apr�s.

En ajoutant � ces divers dispositifs, les r�ductions d’imp�t en faveur d’investissements outre-mer plafonn�es aux niveaux propos�s par la mission, une r�duction d’imp�t suppl�mentaire de 45 000 euros serait possible.

Enfin, l’imputation d’un d�ficit foncier de 10 700 euros (procurant un avantage en imp�t maximal de 4 280 euros) et, en retenant les propositions de la mission, l’imputation d’une r�duction d’imp�t au titre d’un investissement Malraux d’un montant maximal de 13 500 euros seraient �galement possible, permettant un montant total de diminution de l’imp�t de 166 796 euros.

On notera que ce montant minore la r�alit� de l’avantage fiscal total possible puisqu’il ne prend pas en compte ni les revenus fonciers �ventuellement effac�s au titre des amortissements Borloo ou Robien dont le montant n’est, en l’�tat du droit, pas plafonn� (mais dont l’effet sur les revenus autres que fonciers l’est du fait du plafonnement du d�ficit imputable), ni les revenus exon�r�s.

Il n’est, en outre, pas exclu que cet hypoth�tique contribuable utilisant de mani�re syst�matique les possibilit�s de r�duction d’imp�t pourrait �galement b�n�ficier de dispositifs trouvant leur contrepartie dans des prestations et non dans l’acquisition d’un patrimoine, comme la r�duction d’imp�t pour l’emploi d’un salari� � domicile.

Une diminution totale de l’imp�t de l’ordre de 200 000 euros, permettant � un couple avec deux enfants gagnant, ensemble, environ 50 000 euros par mois d’annuler totalement leur imp�t, ne serait donc pas impossible m�me en proc�dant, comme le propose la mission, au plafonnement des dispositifs dont le b�n�fice est actuellement ouvert sans limitation de montant.

La mission a recueilli des donn�es sur l’utilisation � leur plafond des principales r�ductions d’imp�t � caract�re patrimonial. Pour chacun des dispositifs suivants, le nombre de foyers fiscaux en b�n�ficiant au plafond s’�tablissait, au titre de l’imposition des revenus de 2006, comme suit :

Par ailleurs et surtout, seuls 152 foyers fiscaux utilisaient � leur plafond au moins trois des r�ductions d’imp�t figurant dans le tableau ci-dessus.

En pratique, un cumul syst�matique des dispositifs utilis�s � leur plafond appara�t donc, � l’heure actuelle, comme une hypoth�se d’�cole. Le plafonnement propos� par la mission des avantages fiscaux aujourd’hui ouverts sans limitation de montants pourrait toutefois modifier cette situation et conduire � un report partiel des contribuables concern�s vers d’autres dispositifs.

Ce risque justifie d’�tudier la possibilit� de mettre en place un encadrement global du b�n�fice tir� des diff�rents avantages fiscaux, qui peut prendre la forme soit d’un plafonnement de celui-ci, soit d’une imposition minimale.

On se souvient qu’un tel encadrement, sous la forme d’un plafonnement, avait �t� d�cid� par la loi de finances pour 2006 mais que les dispositions correspondantes avaient �t� jug�es non conformes � la Constitution par le Conseil constitutionnel. On pr�sentera donc les enseignements pouvant �tre tir�s de cette exp�rience avant d’examiner les deux voies envisageables d’un encadrement global du b�n�fice tir� des diff�rents avantages fiscaux.

La loi de finances pour 2006 avait pr�vu un plafonnement de l’avantage en imp�t pouvant �tre obtenu par un contribuable au titre de certaines d�penses fiscales, en limitant l’avantage total en imp�t obtenu au titre des mesures prises en compte � 8 000 euros par foyer fiscal ou � 13 000 euros pour les foyers dont au moins l'un des membres est titulaire de la carte d'invalidit� ou qui comptent � charge au moins un enfant donnant droit au compl�ment d'allocation d'�ducation de l'enfant handicap�. Ces plafonds �taient major�s de 1 000 euros pour chaque enfant � charge et pour chacun des membres du foyer fiscal �g� de plus de 65 ans.

N'entraient pas dans le champ du plafonnement les avantages fiscaux accord�s � raison d'une activit� professionnelle (prime pour l'emploi, cr�dit d'imp�t formation par exemple), d'une situation subie (r�ductions d'imp�t au titre de la prestation compensatoire ou pour h�bergement en �tablissement de long s�jour, cr�dit d'imp�t pour d�penses d'�quipement de l'habitation principale en faveur de l'aide aux personnes �g�es ou handicap�es) ou d'astreintes particuli�res (notamment les charges fonci�res et d�ficits aff�rents aux monuments historiques), ainsi que ceux qui ne se traduisent pas par des contreparties (r�ductions d'imp�t au titre du m�c�nat). En outre, aucun revenu exon�r� n’�tait soumis au plafonnement.

Seuls 17 dispositifs entraient, en cons�quence, dans le champ du plafonnement de droit commun. Il s’agissait d’avantages encourageant les contribuables � proc�der � des investissements ou des d�penses au titre desquels une contrepartie leur est apport�e sous forme de retour sur investissement ou de prestation figurant dans la liste ci-apr�s.

S’ajoutaient � ces dispositifs ceux encourageant l’investissement outre-mer soumis � un plafond sp�cifique (�gal au montant le plus �lev� du plafond de droit commun ou d’un montant �gal � 15 % du revenu imposable du contribuable).

Au cours de la discussion parlementaire, deux modifications substantielles au dispositif avaient �t� apport�es.

La premi�re concernait les avantages fiscaux aff�rents aux investissements r�alis�s outre-mer. Alors que le projet de loi initial soumettait l’avantage en imp�t correspondant � un plafond sp�cifique, le texte adopt� par le Parlement ne plafonnait plus les avantages fiscaux aff�rents aux investissements r�alis�s dans outre-mer mais pr�voyait que � les conditions dans lesquelles [ces investissements] pourront �tre pris en compte dans le plafonnement […] seront fix�es apr�s la transmission par le Gouvernement � l'Assembl�e nationale et au S�nat du rapport d'�valuation pr�vu � l'article 38 de la loi n� 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer �.

La seconde modification concernait l’avantage r�sultant du r�gime Malraux. Cet avantage �tait, dans le texte initial, pris en compte dans le plafonnement � hauteur du montant du d�ficit net foncier d�passant le plafond d’imputation de droit commun (soit 10 700 euros). Dans le texte d�finitif, il �tait pris en compte � hauteur du m�me montant minor� des deux tiers des d�penses de restauration effectu�es sur des logements situ�s dans des secteurs sauvegard�s et de la moiti� des d�penses de restauration effectu�es sur des logements situ�s dans le p�rim�tre d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur.

Il n’est donc pas excessif de dire que le plafonnement pr�vu par la loi de finances pour 2006 restait d’une port�e limit�e et qu’il ne r�pondait pas, en particulier, au probl�me d’�quit� pos� par l’effet des avantages fiscaux non plafonn�s. Ces �l�ments ont contribu� � l’annulation de ces dispositions par le Conseil constitutionnel � l’occasion de sa d�cision n� 2005-530 DC du 29 d�cembre 2005.

Celle-ci repose principalement sur l’objectif constitutionnel d’intelligibilit� de la loi, objectif de port�e g�n�rale mais auquel le Conseil attribue une port�e particuli�re en mati�re fiscale, d’une part, au regard de l'article 14 de la D�claration de 1789, aux termes duquel � tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-m�mes ou par leurs repr�sentants, la n�cessit� de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en d�terminer la quotit�, l'assiette, le recouvrement et la dur�e � et, d’autre part, dans la mesure o� � la justification des dispositions fiscales incitatives est li�e � la possibilit� effective, pour le contribuable, d'�valuer avec un degr� de pr�visibilit� raisonnable le montant de son imp�t selon les diverses options qui lui sont ouvertes � (consid�rant 79), possibilit� conditionnant l’�galit� r�elle des contribuables devant l’imp�t. Le Conseil estime toutefois que � des motifs d'int�r�t g�n�ral suffisants peuvent justifier la complexit� de la loi � (consid�rant 80).

En l’esp�ce, le Conseil a jug� :

– que le dispositif propos� pr�sentait une complexit� excessive, en particulier en raison du calcul n�cessaire pour assurer la conversion en r�duction d'imp�t des avantages se traduisant par une d�duction de l'assiette du revenu imposable (consid�rant 83) ;

– que cette complexit� � ne trouve sa contrepartie dans aucun motif d'int�r�t g�n�ral v�ritable � (consid�rant 88) dans la mesure o� � le gain attendu, pour le budget de l'�tat, du dispositif de plafonnement des avantages fiscaux […] est sans commune mesure avec la perte de recettes r�sultant des dispositions � de la m�me loi (consid�rant 87) instaurant un plafonnement des imp�ts directs (bouclier fiscal) et r�formant l’imp�t sur le revenu (r�duction du nombre de tranches du bar�me et int�gration de l’abattement de 20 % notamment).

L’�ventuelle instauration d’un plafonnement g�n�ral, c’est-�-dire couvrant la somme des avantages en imp�t tir�s des dispositifs entrant dans son champ, supposerait de d�finir ses modalit�s, son champ et son niveau.

La d�finition des modalit�s d’un �ventuel plafonnement g�n�ral est fortement encadr�e par les contraintes constitutionnelles pr�c�demment rappel�es.

Toutefois, ces contraintes n’interdisent pas la mise en place d’un plafonnement g�n�ral, ni m�me celle d’un plafonnement g�n�ral aussi complexe que celui alors propos�. Elles n’interdisent, en r�alit�, qu’un plafonnement aussi complexe au regard de son int�r�t g�n�ral, c’est-�-dire principalement, au regard de la d�cision du Conseil constitutionnel, du suppl�ment de recettes produit.

Un plafonnement similaire � celui d�cid� par la loi de finances pour 2006 mais d�gageant un suppl�ment de recettes fiscales sup�rieur pourrait donc, th�oriquement, �tre conforme � la Constitution. Cela supposerait d’�tendre le champ des avantages fiscaux concern�s par le plafonnement (limit� d�s le d�p�t du projet de loi � 17 dispositifs et, en outre, r�duit au cours de la discussion parlementaire) et/ou de diminuer le montant du plafond, modifications qui augmenteraient m�caniquement le suppl�ment de recettes produit par la mesure.

On notera, en outre, qu’il y a manifestement un int�r�t g�n�ral � mettre en place un plafonnement, compte tenu de l’effet du recours aux avantages fiscaux du point de vue de l’�quit� fiscale et du principe de progressivit� de l’imp�t, principe lui-m�me � valeur constitutionnelle et pourtant peu mis en œuvre jusqu’� pr�sent par le Conseil constitutionnel. Bien qu’il ait �t� rappel� par le Gouvernement dans ses observations sur le recours dirig� contre la loi de finances pour 2006, cet objectif d’int�r�t g�n�ral n’a pas �t� explicitement �voqu� par le Conseil dans sa d�cision, mais il est vrai que l’avantage tir� des dispositifs dont l’utilisation affecte le plus la progressivit� de l’imp�t (en particulier les r�ductions d’imp�t aff�rentes aux investissements outre-mer) n’�tait pas pris en compte par le plafonnement qui lui a �t� soumis et que seul l’un des dispositifs dont le b�n�fice n’est pas plafonn� (le r�gime Malraux) entrait dans le champ de celui-ci. L� encore, une extension du champ des dispositifs concern�s par le plafonnement serait donc de nature � accro�tre l’int�r�t g�n�ral qui y serait attach�.

Pour autant, il n’est pas s�r que des am�liorations du plafonnement d�cid� par la loi de finances pour 2006 pr�sentent un int�r�t g�n�ral suffisant pour justifier sa complexit�. Il convient donc de rechercher un dispositif plus simple.

L’�l�ment majeur de complexit� du dispositif de 2006 r�sultait de la difficult� de rendre comparables les avantages fiscaux affectant le revenu imposable et ceux affectant directement le montant de l’imp�t d�. C’est, en effet, le calcul n�cessaire pour assurer la conversion en r�duction d'imp�t des avantages se traduisant par une d�duction de l'assiette du revenu imposable qui a �t� jug� particuli�rement complexe par le Conseil constitutionnel.

Cette difficult� pourrait �tre lev�e en transformant syst�matiquement en r�ductions d’imp�t ceux des avantages fiscaux affectant l’assiette de l’imp�t qui ont vocation � entrer dans le champ du plafonnement, pr�alable technique permettant ensuite le fonctionnement simple (c’est-�-dire sans retraitement en vue du calcul de l’avantage en imp�t) d’un plafonnement d’ensemble.

Cette conversion a d’ailleurs d�j� �t� engag�e, s’agissant, au cours des derni�res ann�es, de l’avantage attach� aux souscriptions aux soci�t�s de financement d’œuvres cin�matographiques ou audiovisuelles (SOFICA), converti en r�duction d’imp�t par l’article 102 de la loi de finances rectificative pour 2006, et de la possibilit� de d�duire les pertes en capital subies lors d’une cr�ation d’entreprise, abrog�e par l’article 59 de la loi de finances pour 2007 au profit d’un renforcement de la r�duction d’imp�t au titre des souscriptions au capital de PME.

La m�me pr�occupation a �galement conduit la commission des Finances, suivie par l’Assembl�e puis par le S�nat, � transformer en r�duction d’imp�t l’avantage fiscal aff�rent aux d�penses de conservation des objets mobiliers class�s que le projet de loi de finances rectificative pour 2007 proposait d’instituer sous la forme d’une d�duction du revenu imposable.

Compte tenu des conversions d�j� r�alis�es, les principaux dispositifs qu’il pourrait �tre n�cessaire de transformer en r�ductions d’imp�t sont, outre le r�gime Malraux (dont la mission propose la transformation en r�duction d’imp�t), les incitations � l’investissement locatif en tant qu’elles accordent un avantage fiscal sous la forme d’un amortissement de l’immeuble lou� et, si son inclusion dans un plafonnement global est jug�e opportune ⁽⁴⁴⁾, la d�ductibilit� des cotisations et versements visant � constituer une retraite compl�mentaire.

La conversion en r�duction d’imp�t des mesures d’assiette est, en outre, souhaitable ind�pendamment de la probl�matique du plafonnement dans un souci de justice fiscale puisque le propre des mesures d’assiette est de conduire � un avantage en imp�t d�pendant du taux marginal d’imposition et donc � un avantage en imp�t croissant, toutes choses �tant �gales par ailleurs, avec le revenu du contribuable, � rebours du principe � valeur constitutionnelle pos� par l’article 13 de la D�claration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel la contribution aux charges communes � doit �tre �galement r�partie entre tous les citoyens, en raison de leurs facult�s �.

Il en r�sulte �galement que la conversion en r�duction d’imp�t dont le taux sera n�cessairement identique pour tous les contribuables d’une mesure d’assiette offrant un avantage en imp�t variant selon la situation fiscale du contribuable produit m�caniquement des effets redistributifs. Elle diminue en effet l’avantage en imp�t pour ceux dont le revenu d�duit aurait �t� impos� � un taux moyen sup�rieur � celui du taux de la r�duction d’imp�t se substituant � la mesure d’assiette et accro�t, � l’inverse, l’avantage en imp�t pour ceux dont le revenu d�duit aurait �t� impos� � un taux moyen inf�rieur.

Ces effets redistributifs impliquent probablement, notamment pour ne pas remettre en cause l’�quilibre �conomique d’op�rations engag�es, de maintenir le b�n�fice des dispositions actuelles aux investissements pass�s, et de n’appliquer qu’� des investissements futurs un nouveau r�gime prenant la forme d’une r�duction d’imp�t. Il en r�sulterait la juxtaposition des dispositifs � titre transitoire mais pendant une p�riode relativement longue (le dispositif Borloo pouvant assurer un avantage fiscal pendant 15 ans) au cours de laquelle l’application du plafonnement resterait donc, de fait, partielle.

Les cons�quences concr�tes, en termes de r�partition de la charge fiscale entre contribuables et en termes de produit de l’imp�t, de l’�ventuelle conversion en r�duction d’imp�t de mesures d’assiette doivent �tre analys�es de mani�re plus approfondie et la mission n’est pas en mesure de proc�der aux simulations correspondantes. Il conviendra de juger, au vu de leurs r�sultats, de la faisabilit� d’une telle r�forme.

Dans l’hypoth�se o� la conversion des mesures d’assiette poserait trop de difficult� ou dans l’attente de la r�forme correspondante (qui ne produira de toute fa�on ses effets que de mani�re progressive), il peut �tre envisag� de limiter le plafonnement aux seuls r�ductions et cr�dits d’imp�t pour lesquels un retraitement de l’avantage obtenu n’est pas n�cessaire.

Cette solution ne prendrait �videmment pas en compte l’effet des mesures d’assiette, inconv�nient dont la port�e pourrait �tre limit�e par la conversion en r�duction d’imp�t de la seule mesure d’assiette actuellement non plafonn�e et ayant vocation � l’�tre, � savoir le r�gime Malraux, conversion propos�e par la mission.

On aboutirait, sous r�serve de cette conversion pr�alable, � un plafonnement, qui, compar� � celui propos� en 2006, n’exclurait en pratique de son champ que l’effet des amortissements pr�vus dans les r�gimes en faveur de l’investissement locatif (Borloo, Robien et dispositifs similaires en extinction). L’effet de ces dispositions sur les revenus non fonciers est d’ores et d�j� plafonn� par la limitation � 10 700 euros du montant annuel imputable au titre d’un d�ficit foncier. Tout se passerait donc comme si un avantage fiscal suppl�mentaire permettant de r�duire l’imp�t d� au titre de revenus non fonciers dans la limite maximale de 4 280 euros (10 700 euros impos�s au taux marginal sup�rieur) �tait autoris�. Au regard du b�n�fice total pouvant �tre tir� du cumul des r�ductions et cr�dits d’imp�t, ce montant est tr�s limit� et l’effet de l’imputation de ce d�ficit peut donc �tre n�glig� sans remettre v�ritablement en cause l’efficacit� d’ensemble du plafonnement.

Le v�ritable inconv�nient de cette solution serait donc simplement de ne pas permettre de prendre en compte l’avantage en imp�t r�sultant des facult�s d’amortissement ouvertes par ces r�gimes fonciers en tant qu’elles viennent r�duire des revenus fonciers, l’avantage en imp�t correspondant pouvant en l’esp�ce �tre substantiel.

Pour r�soudre partiellement cette difficult�, une voie envisageable pourrait �tre de compl�ter le plafonnement relatif aux r�ductions et cr�dits d’imp�t par un second plafonnement ind�pendant concernant les mesures affectant l’assiette de l’imp�t. Sous r�serve que le plafonnement propre aux mesures d’assiette ne soit pas fix� en montant d’avantage en imp�t mais en montant (relatif ou absolu) de r�duction de l’assiette, un tel syst�me permettrait de faire l’�conomie d’un retraitement complexe de l’effet des mesures d’assiette.

Cette formule permettrait, en outre, de prendre en compte de mani�re simple (dans le plafonnement propre aux mesures d’assiette) l’avantage r�sultant de l’exon�ration totale ou partielle d’imp�t de certains revenus. Elle n’est, toutefois, pas pleinement satisfaisante du point de vue de l’�galit�.

En premier lieu, elle permettrait par construction � un contribuable utilisant des mesures relevant des deux cat�gories de b�n�ficier d’un avantage potentiel en imp�t plus important que celui n’utilisant que des avantages fiscaux relevant de la m�me technique fiscale. Toutefois, on constate d�j� le m�me ph�nom�ne en raison des plafonds sp�cifiques � chaque dispositif : un contribuable ayant satur� le plafond d’un avantage fiscal ne peut plus obtenir d’avantage en imp�t qu’en recourant un autre dispositif, de m�me que, dans un syst�me de double plafonnement, un contribuable ayant satur� le plafond propre aux r�ductions et cr�dits d’imp�t ne pourra plus obtenir d’avantage en imp�t qu’en recourant � des mesures d’assiette.

En second lieu, il va de soi qu’un plafonnement des mesures d’assiette exprim� en montant de r�duction de celles-ci produit des effets diff�rents selon la situation fiscale du contribuable et que son effet serait d’autant plus rigoureux (du point de vue du seul crit�re pertinent in fine, � savoir l’effet sur l’imp�t d�) que le taux marginal d’imposition du contribuable est faible.

La mission propose donc que l’ensemble des r�ductions et cr�dits d’imp�t soit soumis � un plafonnement et souhaite que les mesures d’assiette soient, dans la mesure du possible, converties en r�duction d’imp�t pour �tre int�gr�es progressivement dans le plafonnement global.

Un plafonnement r�ellement g�n�ral, c’est-�-dire couvrant l’int�gralit� des avantages fiscaux b�n�ficiant � un contribuable, n’est probablement pas souhaitable compte tenu des diff�rences de nature entre les diverses d�penses fiscales dont peut b�n�ficier un contribuable. On voit par exemple mal pourquoi un contribuable invalide (et b�n�ficiant notamment, � ce titre, d’une demi-part suppl�mentaire lui procurant un avantage en imp�t) ne pourrait pas, de ce fait, b�n�ficier dans les m�mes proportions qu’un contribuable valide d’autres avantages fiscaux.

Il conviendrait donc de proc�der � un tri entre les diff�rents avantages fiscaux pour n’en retenir que certains dans le champ du plafonnement. La ligne de partage pourrait reposer sur la distinction entre les d�penses fiscales subies qui ne seraient pas prises en compte dans le plafonnement et des autres d�penses fiscales qui auraient vocation � l’�tre. Ce tri avait �t� op�r� s’agissant du plafonnement pr�vu par la loi de finances pour 2006. Le champ alors retenu (au stade du projet de loi initial) m�riterait d’�tre compl�t�, notamment pour l’actualiser compte tenu des �volutions du droit intervenues depuis lors, et peut-�tre ajust�, mais ne n�cessiterait probablement pas d’�tre int�gralement remis � plat.

Le niveau d’un plafonnement g�n�ral peut �tre exprim� de mani�re absolue (en euros d’avantage en imp�t ou, dans l’hypoth�se d’un plafonnement propre aux mesures d’assiette, de r�duction d’assiette) ou de mani�re relative.

Un plafonnement en relation avec le revenu per�u ou avec l’imp�t potentiellement d� (imp�t r�sultant du bar�me) pourrait garantir qu’aucun contribuable n’�chappe totalement � l’imp�t. Un plafonnement selon de telles modalit�s assurerait donc une forme d’imp�t minimal et une disposition sym�trique du � bouclier fiscal �.

Toutefois, cette solution pr�senterait plusieurs inconv�nients. Le premier serait de permettre un avantage en imp�t croissant avec le revenu ou l’imp�t potentiel, caract�ristique dont la compatibilit� avec le principe � valeur constitutionnelle de progressivit� de l’imp�t m�riterait d’�tre d�montr�e. Cet inconv�nient pourrait toutefois �tre en grande partie lev� par la combinaison d’un plafonnement en valeur absolue et d’un plafonnement proportionnel (soit une r�gle du type : � nul ne peut r�duire sa cotisation d’imp�t de plus de N % ni de plus de N euros �) qui rendrait toutefois plus complexe le dispositif.

Le second inconv�nient d’une telle solution serait d’aboutir � un plafond tr�s faible en valeur absolue pour ceux des contribuables aux faibles revenus. L� encore, la difficult� pourrait �tre r�gl�e par un �l�ment de complexit� suppl�mentaire, par exemple en excluant du plafonnement proportionnel les contribuables les plus modestes.

Enfin, un plafonnement proportionnel aboutirait � faire varier d’ann�e en ann�e le niveau du plafond en fonction de l’�volution des revenus du contribuable. Dans l’hypoth�se o� des avantages fiscaux produisant des effets sur plusieurs ann�es (ce qui est le cas des r�gles d’amortissement des r�gimes Borloo ou Robien) seraient inclus dans le champ du plafonnement, cette caract�ristique pourrait priver un contribuable dont les revenus diminueraient d’un avantage fiscal attendu et ayant d�termin� son investissement.

L’option d’un plafonnement en valeur absolue qui avait �t� retenue en 2006 para�t donc pr�f�rable. Elle a le m�rite de la simplicit� et elle contribue, en outre, � accro�tre la progressivit� effective de l’imp�t (l’avantage en imp�t maximal �tant fixe, il repr�sente, toutes choses �tant �gales par ailleurs, une part de l’imp�t d� d�croissante avec le revenu), m�me s’il est vrai qu’elle permet � un contribuable potentiellement impos� pour un montant inf�rieur ou �gal au plafond d’�chapper totalement � l’imp�t.

Pour l’application de ce plafond aux investissements productifs en outre-mer, il conviendra de tenir compte du fait que l’avantage net obtenu par le contribuable peut �tre inf�rieur au montant brut de la r�duction d’imp�t.

Proposition n� 14 : Instituer un plafonnement global des d�penses fiscales

14.1/ Plafonner, en valeur absolue, la somme des r�ductions et cr�dits d’imp�t dont peut b�n�ficier un contribuable, � l’exclusion des d�penses fiscales li�es � sa situation personnelle (d�penses fiscales � subies �)

14.2/ Dans la mesure du possible, convertir en r�ductions d’imp�t les avantages fiscaux qui prennent la forme de mesures d’assiette et qui ont vocation � �tre pris en compte dans le plafonnement

Davantage encore que celui de plafonnement g�n�ral, le concept d’imp�t minimal peut recouvrir une grande diversit� de solutions techniques.

Certaines d’entre elles peuvent �tre d’ailleurs tr�s proches d’une forme de plafonnement qui en assure, en quelque sorte, la d�finition en creux, le plafonnement de la r�duction de l’imp�t pouvant assurer, s’il est mis en place selon des modalit�s adapt�es, la garantie du paiement d’un minimum d’imp�t. On notera toutefois que la r�flexion pr�c�demment conduite sur le plafonnement s’est, pour les raisons qui ont �t� indiqu�es, explicitement inscrite dans la logique d’un plafonnement du seul effet de certains avantages fiscaux. Un tel m�canisme ne peut donc, en r�alit�, garantir le paiement d’un imp�t minimal puisque ceux des avantages non pris en compte dans le champ du plafonnement pourraient venir annuler le minimum d’imp�t garanti par ledit plafonnement.

La premi�re question devant �tre tranch�e dans la perspective de l’instauration d’une forme d’imp�t minimal est donc probablement celle de savoir si la neutralisation de l’effet de l’int�gralit� des avantages fiscaux doit �tre recherch�e, y compris s’agissant de ceux des avantages correspondant � des situations subies par le contribuable et ayant pour objet m�me d’am�liorer l’�quit� de l’imp�t pour tenir compte de situations particuli�res.

Dans l’hypoth�se o� cela serait le cas, seule option de nature � garantir effectivement le paiement d’un imp�t minimal, la neutralisation en tout ou partie de l’effet de certains avantages fiscaux (demi-part suppl�mentaire pour les contribuables invalides, abattement en faveur des personnes �g�es ou invalides de condition modeste ou exon�ration des prestations sociales par exemple) n�cessiterait des adaptations.

� cet �gard, une solution pourrait �tre de ne soumettre � l’imp�t minimal que les contribuables d�passant un certain montant de revenus (ou d’imp�t) ou d’instaurer une franchise d’imp�t minimal. Dans une certaine mesure, cette solution reviendrait � placer sous conditions de ressources le plein b�n�fice des avantages fiscaux. En tout �tat de cause, m�me dans cette hypoth�se, le traitement sp�cifique de certains avantages fiscaux (notamment des dispositifs permettant d’�viter la double imposition) serait n�anmoins n�cessaire.

Il conviendrait donc probablement d’assortir un �ventuel imp�t minimal de r�gles de calcul propres pr�servant l’�quit� et aboutissant � pr�server, dans le champ de l’imp�t minimal, l’effet de certains avantages fiscaux. On aboutirait donc � un dispositif s’apparentant de fait � un imp�t alternatif, c’est-�-dire � un imp�t supposant un calcul sp�cifique, parall�le au calcul de l’imp�t de droit commun et imposant donc une double liquidation de l’imp�t, contrainte qui permet aussi une grande souplesse et notamment la d�finition fine du niveau de progressivit� souhait�.

Ce sont d’ailleurs sous la forme d’imp�t alternatif que les m�canismes d’imp�t minimal existent aux �tats-Unis et au Canada  ⁽⁴⁵⁾, seuls �tats de l’OCDE ayant mis en place des dispositifs de ce type. Ces exemples �trangers, pr�sent�s en annexe du pr�sent rapport, ne sont toutefois pas tr�s riches d’enseignements et ne permettent pas, en tout �tat de cause, de se prononcer sur la pertinence du principe d’un imp�t minimal. Le dispositif canadien a, en effet, �t� con�u avec des objectifs tr�s peu ambitieux tandis que le dispositif applicable aux �tats-Unis pr�sente de multiples d�fauts qui ne sont pas consubstantiels � sa nature d’imp�t minimal alternatif mais qui r�sultent des modalit�s techniques retenues au fil des ann�es.

La r�flexion sur les modalit�s d’instauration d’un �ventuel imp�t minimal alternatif en France ne peut donc gu�re s’appuyer sur ces exemples �trangers. Elle peut, en revanche, �tre nourrie par les �l�ments apport�s par le rapport pr�sentant les modalit�s de mise en place d’une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques remis par le Gouvernement au Parlement en octobre 2007 en application de l’article 15 de la loi n� 2007-1223 du 21 ao�t 2007 en faveur de l’emploi, du travail et du pouvoir d’achat.

Celui-ci souligne, en effet, que la solution technique la plus satisfaisante (� savoir l’instauration d’une imposition minimale proportionnelle � une cotisation d’imp�t de r�f�rence) n�cessiterait un double calcul de l’imp�t, option que ledit rapport �carte en jugeant que ce double calcul � ne pr�sente pas n�cessairement les caract�res de lisibilit� et de simplicit� requis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel � ⁽⁴⁶⁾.

Cette analyse doit toutefois �tre appr�ci�e en �tant conscient des limites de l’�tude conduite dans le cadre de ce rapport. Apr�s avoir �cart� l’option d’un imp�t minimal universel touchant tous les contribuables m�me les plus modestes, celui-ci s’est, en effet, concentr� sur l’analyse d’options techniques organisant un imp�t minimal de remplacement visant � � corriger les situations les plus extr�mes � ⁽⁴⁷⁾ en d�gageant un produit fiscal de l’ordre de 200 millions d’euros ⁽⁴⁸⁾ vers� par 6 500 � 19 000 contribuables selon l’option retenue. On se souvient que le rapport conclut qu’il serait � plus opportun de proc�der � un r�examen s�lectif des quelques dispositifs fiscaux qui procurent, dans certaines situations, un avantage jug� excessif par rapport � leur objet � ⁽⁴⁹⁾.

Une telle conclusion n’est gu�re �tonnante compte tenu des hypoth�ses retenues. Il est, en effet, probablement peu pertinent d’instaurer un imp�t minimal produisant environ 200 millions d’euros quand le plafonnement au niveau tr�s �lev� de 150 000 euros d’avantage en imp�t du seul dispositif fiscal en faveur de l’investissement productif outre-mer assurerait un produit fiscal sup�rieur et quand la somme des d�penses fiscales relatives � l’imp�t sur le revenu dont le co�t est chiffr� est de l’ordre de 39 milliards d’euros. De m�me, on peut probablement imaginer un dispositif affectant plus de quelques milliers de contribuables sans n�cessairement mettre � contribution 35 millions de foyers fiscaux.

Pour les m�mes raisons, il est clair qu’un dispositif aussi peu ambitieux pr�senterait probablement effectivement une certaine fragilit� du point de vue constitutionnel, l’int�r�t g�n�ral susceptible d’�tre mis en balance avec sa complexit� �tant limit�. En revanche, comme cela a �t� rappel�, la jurisprudence constitutionnelle semble pouvoir �tre interpr�t�e comme n’interdisant pas la complexit� d’une double liquidation sous r�serve qu’un int�r�t g�n�ral suffisant y soit attach�.

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