La semana pasada, publicamos un texto que expone las tendencias más importantes que revela el Inventario Nacional de lo Militarizado sobre cómo está ocurriendo la militarización en el país. Ahora, es momento de analizar por qué este proceso debería preocuparnos. A eso están dedicados este y otros tres artículos que publicaremos en las siguientes semanas, en los que buscamos aportar argumentos sobre por qué la militarización resulta problemática, tanto en el fondo como en la forma.
La militarización vulnera el orden constitucional
El debate en torno a la militarización se relaciona con lo que las Fuerzas Armadas deben o no deben hacer en México. Si creemos en el Estado de derecho, la resolución de ese debate debe venir, primero, de lo que mandata la Constitución. La pregunta es, entonces, ¿qué es lo que mandata al respecto?
El punto de partida: los militares son para la guerra
¿Qué dice la Constitución sobre las Fuerzas Armadas?
Si buscamos en la Constitución cuáles son las facultades de las Fuerzas Armadas, encontraremos dos artículos particularmente relevantes.1 El primero es el artículo 89 fracción VI, que establece las facultades del presidente, entre las que se incluye la de preservar la seguridad nacional y “disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”. Esto nos permite decir que las Fuerzas Armadas efectivamente tienen una función permanente, relacionada con la seguridad nacional, tanto en su vertiente exterior como interior. El segundo artículo relevante es el 129, que establece que “en tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”. Este artículo ha permanecido intacto desde 18572 y establece de manera textual que mientras no haya una guerra formal, las autoridades militares tienen que estar constreñidas a lo relacionado con la disciplina militar.
La seguridad nacional y la disciplina militar están conectadas. En palabras de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dado que la “misión constitucional de las Fuerzas Armadas es la seguridad nacional, ya sea en su vertiente interna o externa frente a amenazas provenientes más allá de nuestras fronteras”, estas requieren “una organización jerárquica y eficaz en la que el concepto de disciplina se configura como una exigencia estructural a la misma”.3 La disciplina militar es el “principio organizativo esencial de los ejércitos[,] uno de los elementos que necesariamente separa al militar del resto de la sociedad”.4 La Constitución parte de la premisa de que para garantizar la seguridad nacional, se tiene que garantizar la participación de ciertas instituciones —las Fuerzas Armadas— que, a su vez, deben tener cierta estructura, orden y lógica.
Esta idea se refuerza si además del 89 y el 129, en el análisis se incluyen al artículo 13 —en el que se prevé el fuero de guerra—5 y el 123 —en el que se prevé que las Fuerzas Armadas tengan un régimen laboral especial—6. Además de reforzar la naturaleza especial de las Fuerzas Armadas, estos artículos consolidan la idea que, constitucionalmente, son instituciones para la guerra, por lo que requieren de un régimen especial.
Ahora: el artículo 129 utiliza el concepto de “paz”. Las funciones extraordinarias de las Fuerzas Armadas dependen, en otras palabras, del contexto: si hay o no paz. Hay dos disposiciones constitucionales relevantes para determinar si hay o no paz: aquellas que se refieren a la declaración formal de guerra7 y aquella que se refiere a “casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto” que permiten la suspensión o restricción de garantías, contempladas en el artículo 29. En ambos casos, se requiere que el presidente y el Congreso se pronuncien al respecto y activen estos mecanismos de excepción constitucional. En tanto ello no ocurra, se entiende que estamos en paz. La lógica detrás de exigir estos pronunciamientos, a nuestro parecer, es activar los regímenes de uno y otro estado —la guerra y la suspensión de garantías—. Los pronunciamientos son un control en sí mismo: si existe una condición de guerra o si hay una situación extraordinaria que requiere la suspensión de garantías, hay que nombrarlo, activar los mecanismos constitucionales correspondientes y usar el propio régimen constitucional para transitar las circunstancias. Los regímenes especiales permiten dar facultades extraordinarias, temporales, sin violentar la constitución y sin hacer de ello algo permanente.
A nuestro parecer, las implicaciones de los artículos constitucionales son bastante sencillas: las Fuerzas Armadas se deben constreñir a la seguridad nacional y a la disciplina militar en tiempos de paz. La única excepción a esto, en la que ahondaremos más abajo, está en un artículo transitorio que acota temporal y sustantivamente la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública, sujetándola a una variedad de límites. De ser así, ¿por qué los poderes de las Fuerzas Armadas están en constante expansión desde hace años? ¿Será que estamos frente a una violación flagrante de la Constitución?
El desv(ar)ío: la Acción de Inconstitucionalidad 1/1996
Desde nuestra perspectiva, mucha de la disputa constitucional actual en torno a las facultades de las Fuerzas Armadas se deriva de la Acción de Inconstitucionalidad 1/19968 de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación (SCJN), resuelta en 1996. Este fallo abrió la puerta a la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.
¿De qué trataba la Acción? Una minoría de la Cámara de Diputados impugnó un artículo de la recién creada Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. De manera concreta, se impugnó el artículo que establecía que la Sedena y la Semar debían tener un asiento en el Consejo Nacional de Seguridad Pública. La minoría parlamentaria argumentó que darles ese asiento era legitimar la participación de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad pública y que eso violaba el artículo 21 —que refería a la seguridad pública— y el 129 de la Constitución —que ya mencionamos arriba—.
La Corte validó la reforma y lo hizo, a nuestro parecer, con distintos argumentos problemáticos,9 tres de los cuales nos gustaría abordar.
El primer argumento señalado por la SCJN es que el artículo 21 no acotaba la seguridad pública a ningún tipo de institución.10 Y es cierto: en ese entonces, el artículo 21 establecía que “la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios”. Si se lee textualmente, el artículo 21 no incluía ninguna prohibición. Este razonamiento, sin embargo, invierte el principio de legalidad: en lugar de que las autoridades solo puedan hacer lo que les está permitido, resulta que pueden hacer todo lo que no les está prohibido.11 Aunque esta lógica nos parece errónea, es importante reconocer que en 2008 se reformó el artículo 21 y desde entonces —y hasta el día de hoy— la Constitución señala de manera explícita que “Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional”.12 Cualquier duda sobre la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública debió haber quedado resuelta en 2008.
Pero eso no fue así y pensamos que, en parte, se debe al segundo gran argumento en el que se fundó el fallo de la Corte: la interpretación del artículo 129 constitucional. En la Acción de Inconstitucionalidad 1/96, la Corte básicamente promovió una interpretación expansiva de este artículo, sustentada, de forma principal, en una interpretación de la historia de este artículo en el proceso constitucional de 1857.
En relación con la historia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo referencia a los debates constitucionales de 1856 que culminaron con la aprobación de la Constitución de 1857. Se enfocó en la discusión en torno al entonces artículo 122 —ahora 129—. La propuesta que discutieron los diputados de aquél entonces era la siguiente: “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con disciplina militar. La ley arreglará el órden económico del ejército, teniendo por base la supresión de las comandancias generales”.13 El diputado Ponciano Arriaga emitió un voto particular en relación con el segundo enunciado de la propuesta.14 Estaba preocupado por las comandancias generales, que pueden entenderse como “el recinto en que se encuentra el responsable del mando y administración de un contingente castrense, responsable que recibe el nombre de comandante”.15 Para Arriaga, el problema principal con el segundo enunciado era que la Constitución postergaba a una discusión legislativa la supresión efectiva de las comandancias generales, cuando éstas debían limitarse desde la propia Constitución.
En su crítica a las comandancias —que la Corte reproduce por completo—, Arriaga aborda los peligros de “abusar del poder militar”,16 señalando que este poder es “casi incompatible con los elementos de la pacífica y verdadera libertad”.17 Para él, “el gobierno pacífico y legal es uno; el gobierno guerrero y el mando económico de la fuerza, es otro. El primero obra invocando la ley, el segundo debe obrar sugerido por la autoridad”.18 ¿Cómo es que la Corte encuentra en Arriaga una base para expandir el significado del 129 constitucional?
Porque en su discurso —enfocado, en la supresión de las comandancias fijas—19 menciona, por ejemplo, que los “funcionarios militares nada tienen que hacer, por sí y ante sí, si no es requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en todos los negocios que no tengan íntima y directa conexión con la disciplina de obediencia que es su primitiva ley”.20 La Corte se vale de ese “si no es requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles” para concluir que estaba abierta “la posibilidad del Ejército de auxiliar y apoyar a las autoridades civiles”.21 Lo importante, según la Corte, era que el Ejército “quedara sujeto siempre a las autoridades civiles”.22
Con base en la que pareciera ser una lectura descontextualizada de Arriaga, la Corte pudo sostener que “la interpretación histórica y teleológica del numeral 129 del Código Supremo, no lleva a la conclusión, como lo pretenden los actores, de que el ejército no puede actuar en auxilio de las autoridades civiles y de restringir el concepto de disciplina militar a actividades que no trasciendan de los cuarteles”.23 Aunque nadie —ni Arriaga— disputó el primer enunciado del entonces 122 constitucional —ahora 129—, la Corte expandió su significado histórico.
El tercer argumento problemático que nos gustaría abordar tiene que ver con cómo la Corte interpreta las que sí son funciones de las Fuerzas Armadas. Como mencionamos previamente, en el artículo 89 fracción VI, la Constitución señala que el presidente podrá disponer de ellas para la defensa exterior y la seguridad interior. Pero, ¿qué implican una y la otra? Y, más aún, ¿en qué se distinguen de la seguridad pública? La Corte no da muchas pistas al respecto. Sin embargo, señala que “el problema de la producción y comercio ilícito de drogas no sólo es un problema de seguridad pública, sino de seguridad interior y exterior del Estado, que conlleva la participación de las Fuerzas Armadas”.24 Ello ya que las “complejas organizaciones delictivas […] constituyen verdaderas mafias internacionales [que] no podrán ser reprimidas sino con el apoyo de las Fuerzas Armadas[.]”25 Aquí, la Corte reconceptualiza el problema de la violencia relacionada con el narcotráfico para volverla un asunto que amenaza al Estado mismo. Con ello, se vuelve un asunto de seguridad interior y, así, un asunto militar.
Pero, ¿cuándo sabemos que hay una amenaza interior tan grave que amerita la intervención militar? ¿A quién le corresponde señalarlo? En este punto, la Corte es clara en señalar que no tenemos que esperar a que el presidente y el Congreso declaren la guerra ni que activen el mecanismo de la restricción o suspensión de garantías contemplado en el artículo 29. Ello ya que no es necesario llegar “a los extremos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquier caso que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto”. 26 Basta, señaló la Corte, que se “produzca una situación que haga temer fundadamente por sus características, que de no enfrentarse de inmediato por las Fuerzas Armadas, sería inminente precipitarse en alguna o todas esas graves situaciones”.27 Si no es el presidente alertando al Congreso, ¿entonces qué procede? La conclusión que se deriva del fallo es que, siempre que exista una petición por parte de las autoridades civiles para la intervención de las Fuerzas Armadas, se vale que intervengan. Ahora, ¿con base en qué criterios se puede determinar que existe esa circunstancia que es lo suficientemente grave que se necesita a las Fuerzas Armadas, pero que tampoco requiere activar la salvaguarda del artículo 29 constitucional ni declarar la guerra? ¿Qué clase de controles deben existir frente a esta situación? A partir de la lectura del fallo, esto no queda tan claro. Solo queda claro que las Fuerzas Armadas deben acatar “órdenes del Presidente de la República” y que se deben “cuidar escrupulosamente” los derechos humanos “estableciendo, incluso a través de los organismos competentes, una estrecha vigilancia”.28
¿Qué tenemos, entonces? A una Corte que expandió lo que las Fuerzas Armadas pueden hacer. Primero: atribuyéndoles funciones que no les están explícitamente asignadas, sino que, por el contrario, les están explícitamente vedadas, como es el caso de la seguridad pública. Segundo: reconceptualizando, en apenas unos párrafos, los problemas nacionales para que entren en las funciones que sí tienen las Fuerzas Armadas, como es el caso del narcotráfico y la seguridad interior. Tercero: permitiendo la intervención de las Fuerzas Armadas sin que se tengan que activar los dos mecanismos contemplados en la Constitución para distinguir entre guerra y paz, que son la declaración formal de guerra y la suspensión de garantías. ¿En qué artículo de la Constitución se establece esta tercera ruta que no es ni la guerra ni la suspensión de garantías, pero es lo suficientemente grave que amerita la intervención militar? En ningún lado. Lo que tenemos es a una Corte inventando un estado de cosas que constitucionalmente no existe. Un tremendo y fatídico error.
¿Por qué hablar de una resolución de hace casi 30 años? De la Acción de Inconstitucionalidad 1/1996 se derivaron tres tesis jurisprudenciales.29 En resumen, reiteran la idea de que “las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles”, siempre que sea “a solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo se encuentren subordinados a ellas”. La importancia de la Acción de Inconstitucionalidad 1/1996 está presente en el Inventario Nacional de lo Militarizado: de los acuerdos y convenios a través de los cuales se les transfirió una función de seguridad pública a las Fuerzas Armadas, en el 27 % se usó explícitamente a las jurisprudencias que se derivaron de este fallo como parte del fundamento jurídico para justificar la transferencia. Se siguieron usando incluso después de que la Constitución se reformó en 2008 para explícitamente aclarar que la seguridad pública debía estar en manos de autoridades civiles, reforma que, a nuestro parecer, debió de haber vuelto a la Acción jurídicamente irrelevante. Ello no ocurrió. De hecho, sigue sin ocurrir.
La puerta que no se cierra
A finales de 2017, como consta en el Inventario Nacional de lo Militarizado, el Congreso Federal aprobó la Ley de Seguridad Interior. Como mencionamos previamente, el artículo 89, fracción VI de la Constitución autoriza al presidente a utilizar a las Fuerzas Armadas para la seguridad interior. Con este fundamento constitucional —que ya la Corte, en la Acción 1/96, había mostrado cómo podía expandirse—, la Ley estableció una definición de seguridad interior amplia que, para efectos prácticos, la hacía indistinguible de la seguridad pública. Diversos actores políticos interpusieron acciones de inconstitucionalidad en contra de la Ley, dándole la oportunidad a la Suprema Corte de pronunciarse una vez más respecto a la participación de las Fuerzas Armadas en estas funciones.
Si atendemos al resultado de la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas —la Corte declaró inconstitucional toda la Ley—, parecería que la Corte dio un giro de 180 grados. Hay un párrafo en el que incluso califica a la Ley como un “fraude a la Constitución ya que permite la participación regular de las Fuerzas Armadas en la función de garantizar la seguridad pública, la cual solamente puede ser realizada por autoridades civiles”.30 Párrafos después, sin embargo, la Corte reitera, replicando la lógica de la 1/96, que “hay ciertos casos en que las Fuerzas Armadas pueden intervenir en seguridad pública, pero ésto es de manera excepcional; es en auxilio de las autoridades civiles, y es de manera temporal”.31
El problema con la Ley de Seguridad Interior es que lo temporal se volvió permanente; la excepción se volvió la regla.
Desde la resolución de la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas, ocurrieron dos cuestiones importantes que ayudan entender el debate constitucional actual en torno a las Fuerzas Armadas. La primera es el fallo de Alvarado Espinoza y otros vs. México,32 emitido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos dos semanas después de la discusión de la Suprema Corte sobre la Ley de Seguridad Interior. La segunda es la reforma constitucional de marzo de 2019 de la Guardia Nacional. Ambas, como hemos dicho, abren la puerta a la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública, desplazando la discusión a las condiciones con las que deben cumplirse para que ello sea válido.
El 28 de noviembre de 2018, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Co-IDH) publicó su resolución para el caso Alvarado, sobre la desaparición de tres personas —todas de la familia Alvarado— por parte del Ejército, en Chihuahua en 2009. La Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado mexicano por la desaparición, ordenando una serie de medidas de reparación. En la sentencia, la Co-IDH también se pronuncia por la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública. Señala que, “como regla general […], el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles”.33 Sin embargo, existen excepciones para esto. Las Fuerzas Armadas sí pueden participar en estas labores. La cuestión está en cómo lo hacen.
En apenas un párrafo, la Corte Interamericana fijó las condiciones para la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública: esta participación debe ser “extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso”; debe ser “subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles”; debe ser “regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza” y, finalmente, debe ser “fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces”.34
Este estándar convencional quedó plasmado directamente en la Constitución a través de la reforma constitucional aprobada en marzo de 2019.35 Se introdujo, sin embargo, en un artículo transitorio —el famoso quinto transitorio— y se le puso un plazo temporal de cinco años que, en 2022,36 se expandió a nueve. En otras palabras, no es parte del cuerpo constitucional ni tiene pretensión de permanencia.
Es así como ha permanecido abierta la puerta que se abrió en 1996. ¿Cómo entenderla? ¿Valida todo lo que está sucediendo en torno a la militarización? Las transferencias que registra el Inventario Nacional de lo Militarizado, ¿son constitucionales?
La excepción que se come a la regla
Lo primero que queremos señalar es que las excepciones constitucionales que se han introducido son para labores de seguridad pública. La Acción de Inconstitucionalidad 1/96, el quinto transitorio y Alvarado están acotadas a estas funciones. A nuestro parecer, esto significa que no existe una habilitación constitucional ni convencional para todas las funciones que van más allá de la seguridad pública.
Como mencionamos en el Informe del Inventario Nacional de lo Militarizado, durante el sexenio de López Obrador han aumentado los acuerdos y convenios en los que se les transfieren a las Fuerzas Armadas funciones que no tienen que ver con la seguridad pública. Del total de acuerdos y convenios del gobierno federal que se han firmado desde el 2019, 83 % versa sobre estas otras funciones para las que no existe una habilitación constitucional ni convencional. Entre las iniciativas legislativas aprobadas, identificamos una que le da a la Semar funciones que le correspondían a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Esta iniciativa se impugnó y le corresponde a la Corte pronunciarse sobre su validez. Desde nuestra perspectiva, tendría que declararla inconstitucional.
Pero, ¿qué hacer con las funciones de seguridad pública? ¿Cómo entenderlas?
Desde 2019 la Suprema Corte ha resuelto distintos asuntos que tienen que ver con la interpretación de la excepción contenida en el artículo quinto transitorio y el fallo Alvarado. Entre ellos se encuentran las controversias constitucionales relacionadas con el Acuerdo emitido en mayo de 2020 por el presidente “por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”37 y la Acción de Inconstitucionalidad 137/2022 relacionada, entre otras cuestiones, con el artículo 2 Bis de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos reformado en 2022.38 Ambos asuntos tenían que ver con cómo operacionalizar la habilitación constitucional y convencional.
En el caso del Acuerdo, en la Controversia Constitucional 90/2020 se le plantearon dos preguntas torales a la Corte. La primera era sobre quién debía “regular” la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública: ¿sólo era facultad del Congreso o podía hacerlo de manera directa el presidente? La segunda tenía que ver con la manera en la que debía ser esta regulación. ¿Cómo se traducían, a una norma general, los criterios de “extraordinario”, “fiscalizado”, “subordinado” y “complementario”? Quienes impugnaron el Acuerdo señalaron que se trataba de un instrumento increíblemente pobre, que se limitaba a replicar el contenido del artículo quinto transitorio. ¿Eso era suficiente? En relación con el artículo 2 Bis de la LOEFAM, se le planteó a la Corte una cuestión similar, considerando que el artículo 2 Bis se limitaba a señalar que las Fuerzas Armadas podían participar en labores de seguridad pública, sin siquiera referir al quinto transitorio. ¿Era válido regular la participación de esa manera?
A nuestro parecer, la Corte respondió de manera muy laxa. Básicamente determinó que el Acuerdo y la Ley, interpretados en conjunto con las disposiciones constitucionales y convencionales, fijaban las condiciones básicas para la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.39 Que cumplían con lo que se esperaba de un Acuerdo y una Ley, particularmente cuando se leían como parte de un sistema jurídico.
Consideramos que la Corte no debió ser tan laxa con estas condiciones. En este punto, nos parece importante mencionar un principio de interpretación fundamental: el pro persona. La Suprema Corte ha dicho que si estamos ante “dos o más posibles interpretaciones admisibles de una norma”, se debe acoger “aquella que adopte el contenido más amplio o la limitación menos restrictiva del Derecho”.40 Aplicado al caso de las Fuerzas Armadas, ante la existencia de distintas posibilidades interpretativas de las normas constitucionales, tendríamos que optar por la interpretación que restrinja lo más posible las facultades de las Fuerzas Armadas. Esto considerando la evidencia que existe sobre los riesgos a los derechos humanos que implica su actuar. La Corte debió de haber considerado toda la evidencia que se ha acumulado para optar por una interpretación mucho más exigente con las condiciones y límites válidos para habilitar la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública.
Ahora: los fallos de la Corte trasladan el análisis del campo de las normas generales al de los casos concretos. Las normas fijan los parámetros para la intervención, pero no son la intervención en sí: ésta como quiera tendría que habilitarse a través de actos concretos, a partir de necesidades específicas, en ciertos lugares y momentos. Tendríamos que ver a autoridades civiles con nombre y apellido pedir la participación de las Fuerzas Armadas para resolver problemas de seguridad que se han salido de su control. Tendríamos que ver actos emitidos directamente por el presidente —dado que es el autorizado para disponer de las Fuerzas Armadas— que especifiquen los límites de esa participación: en municipios concretos, por un tiempo determinado, con indicadores de proceso y resultado que permitan evaluar la acción.
Sin embargo, eso no es lo que hemos visto. En el mejor escenario, parece que la militarización de la seguridad pública está ocurriendo a través de acuerdos y convenios particulares firmados por la Sedena y la Semar —no por el presidente. Estos convenios y acuerdos, a su vez, son increíblemente deficientes: rara vez aclaran en qué consiste exactamente el objeto del convenio, así como el tiempo que este deberá durar. Por esta razón nos atrevemos a decir que la militarización de la seguridad pública, tal y como la documenta el Inventario Nacional de lo Militarizado, sigue contraviniendo la norma constitucional, pues no se sujeta a las condiciones y límites establecidos por la Constitución, incluso si se interpretan de la manera laxa en la que la Suprema Corte lo ha hecho. La excepción se comió a la regla.
¿Y la consolidación de la Guardia Nacional?
No queremos dejar de hacer mención de una condición adicional que estableció el quinto transitorio constitucional y que tiende a obviarse. El artículo establece un régimen de transición que permite usar a las Fuerzas Armadas en lo que se consolida la Guardia Nacional. El análisis sobre la legitimidad de la participación de las Fuerzas Armadas está incompleto si no se consideran los esfuerzos para fortalecer a la Guardia Nacional. Sin embargo, ¿qué es lo que ha ocurrido?
¿Cómo se ha fortalecido a la Guardia Nacional?41
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene una base de datos —los Analíticos de Plazas y Remuneraciones de la Administración Pública Federal— que permite conocer las plazas presupuestarias autorizadas cada año para las instituciones de la administración pública federal. Esta base muestra cómo, desde 2019, la Guardia Nacional ha ido perdiendo plazas cada año, sin excepción: pasó de tener 49 457 en 2019 a 38 692 en 2023. Si el gobierno federal realmente estuviera cumpliendo con la Constitución, las plazas de la Guardia Nacional irían en aumento. Sin embargo, lo que está sucediendo es lo opuesto.
Contrario a lo que ocurre con la Guardia Nacional, las plazas para la Sedena y la Semar han aumentado en este periodo. De 2019 a 2023, la Semar adquirió 16 873 plazas: pasó de 66 505 a 83 378 plazas. Por su parte, la Sedena adquirió 58 780 plazas: pasó de tener 215 243 plazas en 2019, a 274 023 en 2023. La Sedena ha sido la institución de la administración pública federal que más plazas ha adquirido en el sexenio de López Obrador, más incluso, que el Instituto Mexicano del Seguro Social,42 con todo y que pasó una pandemia.
Esta misma tendencia puede verse en el presupuesto efectivamente ejercido.43 Desde 2019, el presupuesto ejercido por la Guardia Nacional ha disminuido cada año. Pasó de casi 35 000 millones de pesos en 2019, a casi 26 000 millones de pesos en 2022, que es el último año para el cual hay datos. Esto es una pérdida de 9000 millones de pesos. En cambio, si se compara 2018 con 2022, el presupuesto ejercido por la Sedena ha aumentado en un 42%. En el sexenio de López Obrador, la Sedena ha tenido el aumento más significativo en su presupuesto ejercido desde 1994.44
Si realmente se estuviera invirtiendo en la Guardia Nacional, su presupuesto iría en aumento. Eso no es lo que está pasando.
¿Por qué importa señalar esto?45 No solo porque contraviene de manera directa a la Constitución, sino porque facilita que, cumplido el plazo de los nueve años, se vuelva a argumentar que simplemente no hay institución civil capaz de contener la violencia. No la hay porque no se ha construido. Y esto es algo que lleva pasando desde hace casi 30 años. Es el cuento de nunca acabar.
En conclusión
El argumento constitucional no es el más convincente para muchas personas. Dada la realidad de la inseguridad, ¿por qué nos vamos a atar a lo que dice la Constitución? ¿Por qué importa la Constitución?
Si consideramos que la Constitución es inadecuada —y sí: la Constitución puede contener aberraciones, como es el caso de la prisión preventiva oficiosa—, es válido querer cambiarla. La Constitución no está escrita en piedra y prevé un mecanismo para reformarla en caso necesario. Sin embargo, este proceso obliga a realizar un debate de manera directa, conforme a foros y procesos establecidos. El presidente introdujo una iniciativa para reformar la Constitución el 5 de febrero de 2024, con la que busca conceder a las Fuerzas Armadas la participación en labores de seguridad pública de manera permanente. Eso es lo que, conforme al orden constitucional, tocaría hacer en t��rminos normativos, aun si se trata de una decisión de política pública sin sustento y que conlleva serios peligros. En este caso, lo que toca es defender el modelo constitucional actual.
En este sentido, no queremos dejar de señalar que quizá nuestra regulación constitucional no esté errada. Como se puede ver en el Informe del Inventario Nacional de lo Militarizado, las Fuerzas Armadas llevan años realizando labores de seguridad pública sin que esto se haya traducido en los resultados tan esperados. Por el contrario: han implicado riesgos a los derechos humanos e incluso para la democracia. Quizá aquí sí haya que retomar los miedos de Arriaga y reconocer que existen razones de fondo que obligan a la defensa del gobierno civil por encima del militar. En 1856 Arriaga ya tenía claro que el poder militar es “casi incompatible con los elementos de la pacífica y verdadera libertad”.46 Casi dos siglos después, la evidencia parece darle la razón.
Ximena Said Chávez
Licenciada en Derecho por la UNAM y oficial del Área Jurídica y de Políticas Públicas de Intersecta.
Estefanía Vela Barba
Estudió Derecho y actualmente dirige Intersecta
1 Para un análisis jurídico más detallado del régimen constitucional de las Fuerzas Armadas, recomendamos la lectura del capítulo “La ruta jurídica de la militarización y sus tensiones”, en Garza Onofre, Juan Jesús, Sergio López Ayllón, Javier Martín Reyes, María Marván Laborde, Pedro Salazar Ugarte y Guadalupe Salmorán Villar, Érase un país verde olivo. Militarización y legalidad en México, Grano de Sal, 2024.
2 En la Constitución de 1857, el artículo 122 era el ahora 129.
3 DISCIPLINA EN EL ÁMBITO MILITAR. SU FUNCIÓN Y ALCANCE CONSTITUCIONAL COMO PRINCIPIO ORGANIZATIVO DE LAS FUERZAS ARMADAS, Tesis 1a. CXCI/2011 (9a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Tomo 2, página 1085, registro número 160868.
4 Ibidem.
5 El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el fuero de guerra o militar.
6 El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el régimen especial en materia laboral de las fuerzas armadas. Cabe recordar que los militares tienen una relación administrativa con el Estado, y no una laboral.
7 De acuerdo con el artículo 89, fracción VIII, es facultad del presidente “declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión”; conforme al artículo 73, fracción XII de la Constitución, es una facultad del Congreso “declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo”.
8 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 1/1996, resuelta el 5 de marzo de 1996.
9 Son muchos los argumentos problemáticos de la Acción de Inconstitucionalidad 1/1996. En el libro Érase un país verde olivo, citado más arriba, se puede encontrar un análisis más profundo de los mismos.
10 El artículo 21 “no excluye a ninguna autoridad que dentro de sus atribuciones tengan las que directa o indirectamente se relacionen” con la seguridad pública. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 1/1996, resuelta el 5 de marzo de 1996, p. 171.
11 COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. EL ARTÍCULO 9o.-A, FRACCIÓN XI, DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES, QUE PREVÉ SUS FACULTADES DISCRECIONALES PARA ESTABLECER OBLIGACIONES ESPECÍFICAS RELACIONADAS CON TARIFAS, CALIDAD DE SERVICIO E INFORMACIÓN A CIERTOS CONCESIONARIOS, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD., Tesis P./J. 50/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 960, registro número 170843.
12 Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de junio de 2008.
13 Zarco, Francisco, Historia del Congreso Constituyente 1856-1857: extracto de todas sus sesiones y documentos parlamentarios de la época, México, 1856, pp. 809-813.
14 "El que suscribe se ha visto en la necesidad de formular el presente voto particular en cuanto a la segunda parte del artículo". Ibid., p. 810.
15 Schoeder Cordero, Francisco & Miguel Carbonell, "Artículo 129", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada, tomo V, 18a. ed., México, UNAM/Porrúa, p. 91.
16 Zarco, supra, p. 811.
17 "Y cuán fácil, y cuán peligrosa sea la tentación de abusar del poder militar, aun cuando esté moralizado, aun cuando esté movido por su verdadero espíritu de honor, de subordinación y de obediencia, no hay necesidad de comprobarlo con todas las desdichas de nuestro país, cuando las naciones más adelantadas en la civilización lo han juzgado casi incompatible con los elementos de la pacífica y verdadera libertad". Ibidem.
18 Ibid, p. 812.
19 Al final de su discurso lo reitera: "De acuerdo, pues, con la mayoría de la comisión en la primera parte del artículo que establece que las autoridades militares no pueden ejercer otras atribuciones que las estrictamente relativas á la disciplina". Ibid., p. 813.
20 Ibid., p. 812. En otra parte de su voto, dice Arriaga que el poder militar "no debe obrar, saliendo de su esfera, sino cuando la autoridad legítima invoque el ausilio de su fuerza". Ibid., p. 811.
21 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 1/1996, resuelta el 5 de marzo de 1996, p. 186.
22 Ibidem.
23 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 1/1996, resuelta el 5 de marzo de 1996, p. 187.
24 Ibid., p. 200.
25 Ibid., p. 201.
26 Ibid., p. 198.
27 Ibidem.
28 Ibidem.
29 Son las tesis jurisprudenciales P./J. 36/2000, P./J. 37/2000 y P./J. 38/2000.
30 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 6/2018, el 15 de noviembre de 2018, párr. 138.
31 Ibid., párr. 151.
32 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso “Alvarado Espinoza y otros vs. México” (Fondo, Reparaciones y Costas), sentencia del 28 de noviembre de 2018, Serie C No. 370.
33 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso “Alvarado Espinoza y otros vs. México” (Fondo, Reparaciones y Costas), sentencia del 28 de noviembre de 2018, Serie C No. 370, párr. 182.
34 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso “Alvarado Espinoza y otros vs. México” (Fondo, Reparaciones y Costas), sentencia dle 28 de noviembre de 2018, Serie C No. 370, párr. 182.
35 Diario Oficial de la Federación (DOF), Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, 26 de marzo de 2019.
36 Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforma el Artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 2019.
37 Se impugnó en distintas Controversias Constitucionales: 85/2020, 87/2020, 90/2020 y 91/2020.
38 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 137/2022, resuelta el 20 de marzo de 2023.
39 “El artículo 2 Bis de la LOEFAM resulta válido porque, de un análisis sistemático se desprende que el marco jurídico aplicable es aquel comprendido por los criterios interamericanos y de este Tribunal Pleno, antes referidos, y, en específico, por la habilitación constitucional excepcional introducida en el artículo quinto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional”. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 137/2022, resuelta el 20 de abril de 2023, párrafo 361.
40 PRINCIPIO PRO PERSONA. SÓLO PUEDE UTILIZARSE EN SU VERTIENTE DE CRITERIO DE SELECCIÓN DE INTERPRETACIONES CUANDO ÉSTAS RESULTAN PLAUSIBLES, Tesis 1a. CCVII/2018 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 61, Diciembre de 2018, Tomo I, p. 378, registro número 2018781.
41 Es importante reconocer que muchos de los elementos de la Guardia Nacional siguen siendo soldados y marinos. De acuerdo con las últimas estimaciones del Censo Nacional de Seguridad Pública Federal 2023, del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, de las 104,207 personas que conformaban la Guardia Nacional al término de 2022, 71 228 (el 68 %) provenían de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y 14V510 (el 14 %) de la Secretaría de Marina (Semar). Si bien el régimen transitorio de la Constitución permitía que en un primer momento la Guardia Nacional utilizara policías militares y navales, creemos que la manera en la que está ocurriendo este “apoyo” contraviene lo establecido por la Constitución. ¿Por qué? Porque estos soldados y marinos en realidad siguen adscritos a la Sedena y la Semar, siguen sujetos al fuero militar y sus salarios salen aún de sus secretarías de origen. Solo están “comisionados” a la Guardia Nacional. Vela Barba, Estefanía, “Los (malditos) artículos transitorios de la reforma constitucional de la Guardia Nacional”, nexos, El Juego de la Corte, 13 de abril de 2023; Ortega, Adriana E. & Fernanda Torres, “El fraude del carácter civil de la Guardia Nacional”, nexos, El Juego de la Corte, 14 de abril de 2023.
42 Intersecta, Dinero para la violencia hay, pero ¿en qué lo invierte el Estado?, 2023, segunda edición.
43 Existen dos categorías en la base de datos del presupuesto: el monto aprobado o asignado al inicio del año y luego el monto ejercido al término del año. Las instituciones pueden ejercer más o menos de lo que originalmente se les aprobó. Lo que mostramos en la gráfica es el monto efectivamente ejercido. Ibidem.
44 Ibidem.
45 Valga señalar que, a nivel local, el fortalecimiento de las policías tampoco está ocurriendo. Véase Storr, Samuel, “El (des)equilibrio civil-militar en la seguridad”, Programa de Seguridad Ciudadana de la Ibero, 13 de septiembre de 2023.
46 "Y cuán fácil, y cuán peligrosa sea la tentación de abusar del poder militar, aun cuando esté moralizado, aun cuando esté movido por su verdadero espíritu de honor, de subordinación y de obediencia, no hay necesidad de comprobarlo con todas las desdichas de nuestro país, cuando las naciones más adelantadas en la civilización lo han juzgado casi incompatible con los elementos de la pacífica y verdadera libertad". Ibidem.