¿Podemos imaginar que un miembro de la Comisión Nacional contra las Adicciones (Conadic) lleve a cabo acciones de defensa para la seguridad interior? ¿Que la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) gestione el control de armas? ¿O que quienes integran la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) organicen y gestionen al Ejército? Qué tal si pensamos en presupuestos. ¿Parece posible que la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) transfiera presupuesto destinado originalmente para defensa a la Secretaría de Bienestar? ¿O que la Secretaría de Marina (Semar) transfiera parte de su partida presupuestaria a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano? Estas preguntas parecen inverosímiles, pues resulta complicado entender de qué manera el propósito y la estructura de estas instituciones públicas dialoga con lo militar.
Sin embargo, ¿qué sucede cuando alteramos el orden de las preguntas y pensamos, por ejemplo, en un integrante del Ejército o la Marina realizando acciones propias de la Conadic? No podemos afirmar que la pregunta sea menos irracional, pero sí que se vuelve más factible, porque esto ya sucede.
El Inventario Nacional de lo Militarizado1 —un proyecto de documentación elaborado por el Programa de Política de Drogas (PPD), Intersecta y México Unido Contra la Delincuencia (MUCD)— registra un proceso que está ocurriendo en México y que se ha intensificado en años recientes: la transferencia de presupuesto y funciones originalmente pensados para instituciones civiles a las Fuerzas Armadas. A este proceso lo llamamos militarización.2 De acuerdo con el Inventario, entre diciembre de 2006 y septiembre de 2023, tanto a nivel federal como estatal y municipal, las instituciones militares en México recibieron facultades o presupuestos de origen civil en al menos 291 ocasiones. Estas facultades van desde acuerdos entre la Conadic y Sedena para que miembros del Ejército participen en campañas para la prevención de adicciones, hasta convenios entre la SICT e instituciones militares para el desarrollo de infraestructura pública o transferencias presupuestales de la Semarnat a la Sedena para la construcción de viveros militares.
El Inventario se alimentó de distintas fuentes de información pública3 que, en su conjunto, nos permitieron identificar que la militarización está ocurriendo por medio de, al menos, cuatro mecanismos.5 Primero, en la base “Normas generales” registramos 105 iniciativas legales de reforma y reformas aprobadas de orden federal, diferenciadas en los mecanismos de reformas constitucionales, reformas legislativas federales y acuerdos y decretos presidenciales. En segundo lugar, en la base de “Acuerdos y convenios” del Inventario documentamos 258 convenios y acuerdos entre instituciones civiles —tanto federales como locales— y las Fuerzas Armadas. ¿Qué nos dice esta información sobre la militarización de la vida pública del país?5
En lo que respecta a las normas generales, por medio del Inventario documentamos que entre 2007 y agosto de 2023 se presentaron 87 iniciativas de reforma constitucional y legislativa en el Congreso de la Unión para transferir presupuesto o funciones civiles a las Fuerzas Armadas; la mayoría fueron presentadas en las últimas dos legislaturas. El 91 % de estas iniciativas son de creación o modificación legislativa, el 8 % son de reforma constitucional y el 1 % de ambas. A pesar de ser menos, las iniciativas de reforma constitucional buscan redefinir el papel de las instituciones militares, permitiéndoles llevar a cabo labores de seguridad pública o asignándoles funciones más allá de esta área. Por ejemplo, que el Ejército esté a cargo del sistema penitenciario, que la Marina lleve un registro de playas en las que se practica surf o que las Fuerzas Armadas fomenten el “turismo social”.
La figura anterior muestra que Morena ha presentado la mayoría de estas iniciativas registradas desde 2006 —cuatro de cada seis—. De las reformas aprobadas, dos fueron constitucionales y doce legislativas. Todas, excepto la Ley de Seguridad Interior, fueron aprobadas a partir de 2018. El 92 % de las reformas aprobadas para transferir funciones civiles a las Fuerzas Armadas ocurrieron en el Congreso con mayoría morenista.
La base de datos de normas generales del Inventario también incluye decretos o acuerdos emitidos por el Ejecutivo Federal que amplían las facultades de las instituciones militares. Registramos 19 acuerdos de este tipo, todos publicados en los últimos cinco años, durante el sexenio de López Obrador. Dentro de estos decretos hay dos que implican la continuación de la estrategia de seguridad pública militarizada —ambos emitidos en 2020—. Los otros 17 acuerdos y decretos no están relacionados con seguridad pública, sino con otras funciones civiles. Por ejemplo, se han creado 15 empresas de participación estatal mayoritaria administradas por la Sedena y la Semar para intervenir en proyectos como el Tren Maya, el Corredor Interoceánico o el aeropuerto de Tulum. Estos acuerdos y decretos han sido una novedad del presente sexenio y sirven para legitimar la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, así como para operacionalizar su intervención en otras áreas de la administración pública, especialmente en los proyectos prioritarios del gobierno.
Por otro lado, construimos una segunda base de datos con los 258 convenios y acuerdos que registramos entre instituciones civiles y las Fuerzas Armadas que contribuyen al proceso de la militarización, firmados entre la Federación, los estados y las Fuerzas Armadas. Estos acuerdos establecen el desempeño de funciones de la administración pública por parte de las Fuerzas Armadas, así como la transferencia de presupuestos civiles.
La Sedena es la institución que más se beneficia de estos mecanismos, pues recibe 207 de los registros analizados, seguida por la Semar, con 43 transferencias, y la Guardia Nacional, con sólo dos. En la mayoría de los casos, además de transferir funciones civiles, se otorga presupuesto civil para que las instituciones militares realicen estas funciones. De los 250 convenios en los que se transfirió presupuesto civil a las Fuerzas Armadas, en la mitad de los casos se pudo determinar el monto transferido, que asciende a más de 36 000 millones de pesos de 2023, en el período de 2007 a 2022.
Tanto la Federación como las entidades federativas contribuyen a la militarización. La Semarnat, Petróleos Mexicanos (Pemex) y el Sistema de Administración Tributaria (SAT) son las instituciones federales con las que más convenios se han firmado. En cuanto a las entidades federativas, Nuevo León, Tamaulipas y Ciudad de México son las que más convenios han firmado.
La militarización no se limita a la seguridad pública, también abarca áreas como la obra pública, la protección civil, la protección del ambiente, la política social y la salud. El convenio que más recursos transfirió a la Sedena, por ejemplo, fue uno firmado en 2021 entre la Sedena, la Semarnat y el gobierno de Nuevo León, en el que el Ejército recibió 10 444 millones de pesos (11 462 millones en pesos de 2023) para construir un acueducto que permitiera el abastecimiento de agua potable en la entidad. En ninguna parte del convenio está justificado por qué la Sedena es la dependencia más adecuada para realizar esta tarea.
El Inventario también documenta numerosos convenios donde, a través de una argumentación ambigua, gobiernos civiles le entregan dinero a las Fuerzas Armadas para realizar tareas propiamente militares —es decir, tareas para las que ya deberían tener un presupuesto—. Ejemplo de ello es un convenio firmado en 2014, en el cual el gobierno de Puebla destinó 125 millones de pesos para la construcción y equipamiento de un cuartel militar —190 millones de pesos de 2023—. A pesar de que esta tarea no está directamente vinculada a la seguridad, se justificó en el marco de la participación de la Sedena en tareas de seguridad pública. Esto indica que, a pesar de los altos presupuestos que ya se les autorizan a los militares, somos los civiles quienes terminamos financiándolos.6
La siguiente figura muestra que a lo largo del tiempo, estos convenios y acuerdos han aumentado, alcanzando su máximo anual durante 2019, en el presente sexenio. Además, durante esta administración ha incrementado la transferencia de funciones sobre ámbitos que no están relacionados con la seguridad pública. Lo anterior a pesar de que estos convenios presentan problemas de forma y fondo, como la falta de información detallada sobre las transferencias, una vigencia poco específica o sujeta a condiciones de difícil evaluación —por ejemplo, convenios de seguridad pública que terminarán “cuando se restablezca la paz”— y deficiencias en su justificación jurídica.
El Inventario documenta el innegable proceso de militarización en México. Esta investigación contribuye a evidenciar que no es necesario imaginar escenarios en los que las Fuerzas Armadas realicen actividades de protección al medioambiente, obra pública o política social porque esto, de facto, sucede. ¿Por qué parece improbable que las instituciones civiles asuman roles militares, pero sí se considera viable lo contrario? ¿Por qué se cuestiona tanto la eficacia de las instituciones civiles pero poco la de las Fuerzas Armadas? ¿Por qué todo esto nos parece tan alarmante?
Ante procesos de militarización tan poco cuestionados, el Inventario aporta evidencia que contribuye a plantear preguntas acerca de los qué, cómo y porqué de la excepción normalizada que supone la ocupación militar del país. En las siguientes entregas, analizaremos cuatro problemas fundamentales que plantea la militarización en México: es un proceso que va en contra de la Constitución; las Fuerzas Armadas se manejan bajo un régimen especial, mismo que mantienen aunque están llevando a cabo tareas civiles; la evidencia de México muestra que la participación de los militares en la seguridad pública no ha reducido la violencia, sino que la ha exacerbado, y la evidencia de otros países muestra que la militarización afecta de manera negativa a la democracia.
Sara Velázquez
Licenciada en Derecho. Research fellow del Programa de Política de Drogas.
Alejandro Ravelo
Politólogo internacionalista por el Centro de Investigación y Docencia Económicas. Investigador en México Unido Contra la Delincuencia.
Fernanda Torres
Estudió la licenciatura en Políticas Públicas en el CIDE Región Centro y es oficial de datos en Intersecta.
1 Este proyecto está conformado por dos bases de datos en las que se sistematizó la información de las transferencias de funciones y presupuesto civiles a instituciones militares, así como un informe de los principales hallazgos de la investigación, que incluye un apartado de discusión sobre los problemas que conlleva la militarización. Estos recursos pueden ser consultados en el sitio del Inventario Nacional de lo Militarizado.
2 Reconocemos que nuestra definición de militarización implica que no analizamos otros temas que son fundamentales para entender este proceso, como las múltiples formas en las que la lógica militar —las armas militares, el lenguaje militar— permea instituciones civiles. Esta cuestión ocurre, por ejemplo, con las policías en el país.
3 Las fuentes principales utilizadas para construir esta base de datos fueron el Diario Oficial de la Federación, los registros del Sistema de Información Legislativa, solicitudes de acceso a la información pública y comunicados de prensa. Para más información, consulte el apartado metodológico del informe.
4 Es importante señalar que los documentos obtenidos por medio de estas fuentes de información no son los únicos que dan cuenta de los mecanismos que han contribuido a la militarización de la vida pública en México. Las fuerzas armadas también han fortalecido su poder a través de, por ejemplo, fideicomisos. Para un análisis sobre el uso de fideicomisos, empresas de participación estatal mayoritarias, el presupuesto de egresos y convenios y acuerdos en la contribución de la militarización de la vida pública, véase el informeEl negocio de la militarización (segunda edición, 2024) de México Unido contra la Delincuencia.
5 Este proceso de investigación es evidencia de que realizar solicitudes de acceso a la información no garantiza el acceso a la información requerida. Únicamente obtuvimos la información que solicitamos en el 20 % de las solicitudes. Asimismo, identificamos que las fuerzas armadas no solo usan el argumento de seguridad nacional para negar el acceso a información, sino que tienen otras formas de negar u obstaculizar el acceso, como solicitar pagos por la información. Sin embargo, a pesar de las limitantes, el Inventario da cuenta de lo innegable que es el proceso de militarización en México.
6 Para un análisis sobre el presupuesto aprobado y ejercido por las Fuerzas Armadas en los últimos años, véase Dinero para reducir la violencia hay, pero ¿en qué lo invierte el Estado?de Intersecta.