Fiscal em risco: Saúde e Educação e Previdência vão tirar espaço de investimento no Orçamento

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Trata-se de um cenário inédito. Durante a vigência do teto de gastos, de 2017 a 2023, o aumento dos benefícios e dos pisos era restrito à variação inflacionária. Antes, não havia regra de limitação da despesa, apenas uma meta de resultado primário (receitas menos despesas, excetuando gastos com juros).

A corda no pescoço ocorre porque os benefícios vinculados ao mínimo e os pisos de Saúde e Educação crescem, em média, a uma velocidade maior que o limite de despesas da regra fiscal — o arcabouço aprovado em 2023 e que está apenas em seu primeiro ano de vigência. Na prática, o espaço para os gastos “livres” fica comprometido já em 2027, gerando um risco de mudança do regime fiscal hoje vigente e aumentando a desconfiança sobre as contas públicas.

Além dos pisos, no ano passado o governo retomou a valorização real do salário mínimo, promessa de campanha de Lula, pela variação do Produto Interno Bruto (PIB) de dois anos antes. Os benefícios previdenciários, assim como o seguro-desemprego, o abono salarial e o Benefício de Prestação Continuada (BPC), são vinculados ao salário mínimo.

Já a lei que instituiu o novo arcabouço fiscal determinou que os pisos voltassem a ser reajustados por indicadores de receita. Assim, a partir de 2024, os gastos com Saúde precisam representar ao menos 15% da receita corrente líquida do governo federal. E os com Educação devem ser de 18% da receita líquida de impostos (uma composição específica, que faz esses gastos serem menores que os de Saúde). É isso que está previsto na Constituição.

Mas a regra representa uma bomba para o atual arcabouço fiscal, aprovado em 2023 e em vigor neste ano, que estabelece que as despesas podem crescer acima da inflação entre 0,6% e 2,5% acima da inflação, de acordo com o andamento da receita. Por outro lado, os pisos de Saúde e Educação não precisam respeitar esses limites. As despesas previdenciárias também não.

Assim, o limite global de despesas do governo cresce a um ritmo inferior às de Saúde, Educação e Previdência. Isso faz com que o governo precise cortar de outras áreas para cumprir a regra que ele mesmo criou. Como a maior parte das despesas é obrigatória, os cortes atingem investimento público e manutenção da máquina.

Estratégias de melhoria das contas públicas focadas no aumento do PIB ou na obtenção de novas receitas só pioram o quadro, porque vão turbinar as receitas e o aumento do salário mínimo, ainda que com defasagem de dois anos.

Conforme cálculos do Ministério do Planejamento, o gasto com o piso da Saúde deve crescer 38% até o fim do governo, em 2026, ante o ano passado, para R$ 238,5 bilhões. No caso da Educação, a alta será de 79%, para R$ 119,2 bilhões.

Em 2026, sobrarão R$ 104,9 bilhões para os demais gastos “livres”. Nos anos seguintes, esse espaço cairá rapidamente, para R$ 45,4 bilhões em 2027 e R$ 11,8 bilhões em 2028, ainda segundo o Planejamento, considerando estimativas do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2025. Já o impacto nos próximos dez anos da vinculação dos benefícios ao mínimo é de R$ 1,3 trilhão, segundo o Planejamento.

Não há um número mágico para a quantidade de despesas discricionárias necessárias para manter a máquina pública, mas especialistas afirmam que ela precisa rodar, no mínimo, próximo a R$ 100 bilhões. E essa conta inclui investimentos, como em estradas — que o próprio arcabouço fiscal determinou que tenham um piso.

Nesse contexto, a avaliação de especialistas é que a equipe econômica tem de conter o aumento de gastos com aposentadoria e com os investimentos mínimos em Saúde Educação, de modo a não enterrar o arcabouço fiscal.

O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, tem mencionado o assunto e já admitiu que deve levar algumas opções a Lula em meio à elaboração da proposta orçamentária do ano que vem. Uma delas é a limitação do crescimento desses gastos a 2,5%, já descontada a inflação, como a regra geral do arcabouço.

A ministra do Planejamento, Simone Tebet, disse esta semana que o governo estuda desvincular parte dos benefícios, como BPC e seguro-desemprego, do salário mínimo. As aposentadorias seriam preservadas.

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Os temas, contudo, são politicamente sensíveis. Há resistências da ala política e dos ministérios que tocam as políticas públicas que seriam afetadas pela mudança. Com popularidade em queda, o próprio Lula precisará ser convencido das medidas impopulares. Além disso, a equipe econômica já está desgastada pelas muitas batalhas no Congresso.

Outro fator que pesa contra as mudanças é que não haveria vantagens ao governo nesta gestão — apenas no futuro. Se adotada a mesma regra do arcabouço para os pisos, o Tesouro Nacional já calculou que o espaço adicional para as despesas discricionárias seria de R$ 190 bilhões até 2033, caso fosse adotada no ano que vem.

Até o fim do governo, o ganho seria mínimo, de R$ 3 bilhões, com impacto negativo em 2025. O economista-chefe da AZ Quest, Alexandre Manoel, fez a mesma conta para o salário mínimo e concluiu que a folga seria de cerca de R$ 8 bilhões até o fim do governo, considerando o impacto nos benefícios previdenciários.

— Do ponto de vista da contabilidade, para espaço adicional, até o fim do governo é pouco. Mas a questão é a consistência do arcabouço fiscal. Compatibilizar as três rubricas ao que eles propuseram de crescimento de despesa no arcabouço é o mínimo para acreditar que o que o governo propôs no ano passado é para valer — diz. — Não adianta contar com o crescimento do PIB ou com outras receitas, a conta só estouraria mais rápido.

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O economista Italo Faviano, da consultoria Buysidebrazil, avalia que as regras de direcionamento mínimo são necessárias para garantir o investimento em áreas como Saúde e Educação, mas o gasto não precisaria ter ganho real todo ano: