La degradación del mercado de consultoría estratégica para las administraciones públicas en España

No deja de ser paradójico que mientras se extienden las proclamas sobre las virtudes que sobre el tejido productivo y el modelo de desarrollo tiene la compra pública innovadora, la compra pública convencional en España lleva tiempo experimentando un proceso de degradación, motivado por la ponderación desproporcionada del factor precio, que a corto conlleva merma en la calidad de los trabajos realizados y a medio plazo un empobrecimiento del tejido empresarial y profesional que opera en consultoría estratégica para las administraciones públicas.

Para servicios con alto componente intelectual, la propia Ley de Contratos del Sector Público no ve necesario que la ponderación del factor precio vaya más allá del 30%, para hacer efectivo el principio de “oferta económicamente más ventajosa” o de mejor relación calidad/precio. Y ese es justamente el peso con el que masivamente se trabaja en el mercado de licitaciones públicas promovidas por la UE, por los bancos y organismos multi-laterales de desarrollo y en una mayoría de mercados nacionales.

No obstante, para este tipo de servicios, se ha generalizado en España asignar al precio un peso en el entorno del 50% o más. Esto significa que una propuesta técnicamente mediocre pero con el precio más bajo tiene amplias posibilidades de ganar el contrato. ¿Tiene esto sentido en servicios de consultoría estratégica, que se suponen influirán en el diseño de políticas e iniciativas públicas? Un ejemplo entre mil: “consultoría y auditoría para el eje de accesibilidad de los proyectos de Destinos Turísticos Inteligentes que lidera SEGITTUR y, en concreto, de cara al diseño, desarrollo, evaluación y realización de los informes de diagnóstico y plan de acción de 10 destinos en territorio nacional” [Noviembre 2020], donde el precio representa 60 sobre 100 puntos.

Otorgar al precio una ponderación del 45-50%, significa que para tener opciones una oferta debe practicar una baja del orden del 25% o más, sobre el tipo de licitación. Como consecuencia, los informes sobre “ofertas incursas en presunción de anormalidad por baja temeraria” son cada vez más habituales. Por la sencilla razón de que para ganar concursos donde el precio se pondera la mitad o más de la puntuación, no hay más opción que cruzar la línea de la baja temeraria, con bajadas de precio desmesuradas que llegan al 40% o más. ¿Tiene sentido fomentar estas condiciones cuando se supone que el tipo de licitación se ha construido de forma racional y siguiendo el standard que fija la propia ley de Contratos del Sector Público?

De Huelva a La Coruña

En un sector de actividad cuya eficiencia no depende grosso modo de una tecnología de proceso, sino de la calidad técnica (y experiencia) del equipo humano de trabajo, estas bajadas tan abultadas sólo son posibles sacrificando la remuneración del mismo. Asistimos en España a una valoración a la baja de la consultoría estratégica para administraciones públicas, alimentada por éstas últimas. Un ejemplo, para justificar el tipo de licitación (a todas luces bajo) de una asistencia técnica para la creación y apoyo a la Oficina de Desarrollo Estratégico de Huelva, el Ayuntamiento de esa ciudad estimaba [Noviembre 2020] el salario bruto anual de la persona a situar al frente de dicha Oficina Técnica en 25.189 Euros. Y ello sin descontar la baja que la empresa oferente tendría que aplicar para tener opciones al contrato. Seguramente muchos oficiales del cuerpo administrativo de dicho Ayuntamiento estarán mejor retribuidos. 

Proliferan cada vez más servicios de “consultoría basura” o en términos más educados de consultoría de escaso valor añadido. ¿Cómo si no denominar al programa “Coruña Innovación y Mejora Empresarial”? Consistía en la realización de diagnósticos de innovación y tareas de apoyo relacionadas para 140 micro-empresas de menos de 2 M€ de facturación y 10 empleados. Para ello, el pliego del Ayuntamiento de A Coruña que regulaba la contratación de una empresa consultora estimaba una dedicación de 25 horas por empresa y una tarifa de consultor de 20€/hora aproximadamente [para los neófitos, la tarifa incluye todos los conceptos de coste en que incurre la empresa oferente, no sólo los salariares]. ¿Qué tipo de análisis y propuesta serios en relación al potencial de innovación se puede realizar con 25 horas, por pequeña que sea la empresa objeto de análisis? ¿Realmente el experto que se involucre en una consultoría de este tipo debe ser remunerado con esa tarifa, que tras unos sencillos cálculos supondría un salario bruto anual de poco más de 20.000€? 

Estrategias y actores en alza

En esta deriva encuentra caldo de cultivo un grupo de empresas, generalistas y de enfoque cost-killer, que encajan bien en este mercado de compra pública de consultoría de precios muy a la baja y donde la calidad técnica de la propuesta queda arrinconada bajo el peso de los criterios que responden a la “aplicación de fórmulas”.

Ponderar el precio en torno al 50% es también una puerta abierta a la competencia desleal. Como la proveniente de la Universidad y de fundaciones universitarias, que están entrando cada vez más a prestar asistencias técnicas convencionales, desbordando el mandato estatutario bajo el cual fueron creadas [vehicular contratos de investigación o transferir tecnología al tejido productivo]. Pueden permitirse bajas muy abultadas, al tener ya amortizados gastos generales y siendo los honorarios profesionales del personal docente implicado una fuente complementaria, que no principal, de renta.

Por no mencionar las consabidas grandes firmas globales de consultoría, forzadas a estar presentes en todos los segmentos y en todos los mercados, muy apalancadas como es bien sabido en horas de consultor junior. 

Defender el interés público

Aparentemente, esta sobre-ponderación del factor precio responde a un mayor celo a la hora de gestionar el gasto público. Pero en verdad sospechamos que intervienen otras motivaciones, que tienen que ver con cierta obsesión por automatizar al máximo la decisión de adjudicar un contrato. Sin embargo, la idea de objetivar al máximo esta decisión no implica automatizarla. Automatizar no deja de ser una vía fácil, que genera sus efectos colaterales. Digamos que objetivar, sin recurrir a fórmulas o automatismos (donde el precio es el rey), requiere de un mayor esfuerzo de análisis por parte de la entidad pública contratante. Emitir juicios de valor en un escenario felizmente transparente como el actual (o mayoritariamente transparente) requiere hacerlo con fundamento, y con solvencia suficiente para que aguante bien el escrutinio público. Es un ejercicio que no se debe hurtar, en pos de un intento (muchas veces fútil) de parametrizar lo que en realidad debería estar sometido a la valoración, objetiva y sin complejos, del comprador. Este intento forzado por minimizar los criterios sometidos a un juicio de valor conduce al absurdo de ponderar la calidad de la Oferta Técnica en un 20 ó 25%, como a menudo sucede.

No es endurecimiento competitivo, es degradación

Baremar el precio al 50%, o más, en servicios con alto componente intelectual es incentivar una carrera donde la lógica de formar precio en base a una estructura racional de costes debe dejase a un lado, y el éxito se traduce indefectiblemente en una baja en la remuneración del equipo consultor implicado. No es tanto un endurecimiento competitivo por la vía de una mayor exigencia técnica, sino una senda de degradación inducida desde el sector público, que está forzando a un determinado tipo de operadores a trabajar en condiciones de mayor precariedad o a salir de la actividad.

Nos referimos a equipos que operan en nichos de especialización y con una dedicación de consultores senior coherente con la complejidad y naturaleza estratégica de muchos de estos contratos. Nosotros en TASO hace tiempo que renunciamos al beneficio industrial. Somos de-facto una entidad sin fin de lucro, como otras S.L. con nuestro formato y en nuestro sector. El objetivo es poder cubrir gastos fijos y remunerar al factor trabajo de forma mínimamente acorde a la experiencia aportada. No siempre se logra. 

Con todo, no cabe esperar una reacción a esta situación por parte del sector público en nuestro entorno. En el segmento de ingeniería, algunas de estas derivas ya han motivado una reacción por la vía del contencioso-administrativo de algunas asociaciones del sector, cansadas de que sus reclamaciones sobre competencia desleal, fueran sistemáticamente desatendidas, y en un tema donde los tribunales de defensa de la competencia [los tenemos incluso a nivel autonómico] habrían de actuar de oficio.

Miguel Rivas es partner en TASO