La Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo público el proyecto, a cargo del ministro Juan Luis González Alcántara, para resolver la acción de inconstitucionalidad 137/2022. El asunto versa sobre las reformas hechas en septiembre de 2022 al régimen legislativo de la Guardia Nacional y de las Fuerzas Armadas. En concreto, el caso tiene que ver, por un lado, con la transferencia del “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional y; por otro, con la forma en la que se regula la participación de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública. El asunto es complejo y requiere de una multiplicidad de análisis. Para ello, en los siguientes días publicaremos una serie de artículos que aborden los pormenores legales y, a su vez, ofrezcan, el contexto político y social de éstos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación está por resolver la acción de inconstitucionalidad 137/2022 relacionada con las reformas aprobadas en septiembre de 2022 al régimen legislativo de la Guardia Nacional y de las Fuerzas Armadas. El proyecto de sentencia, a cargo del ministro Juan Luis González Alcántara, ya es público. Son distintas las problemáticas imbricadas en el asunto, pero una de ellas tiene que ver precisamente con la naturaleza de la Guardia Nacional. Las reformas tal y como fueron articuladas por quienes las aprobaron, le trasladaron el “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). La disputa tiene que ver precisamente con esta transferencia: ¿es válida o vulnera el mandato constitucional que establece que la Guardia Nacional es una “institución civil”?
El proyecto propone declarar a la gran mayoría de las normas que fueron impugnadas como inconstitucionales. Lo que interesa resaltar en este ensayo es uno de los argumentos principales que esboza el proyecto para sostener la propuesta, a saber: que la inconstitucionalidad se deriva no sólo porque las reformas contradicen lo que sí está en la Constitución, sino porque representan lo que se rechazó incluir en la Constitución. Para entender por qué es importante recordar, como hace el proyecto, la historia detrás de la reforma constitucional de 2019. Como se verá, mucho de lo que quedó en la ley en 2022 fue precisamente lo que se rechazó que quedara en la Constitución en 2019.
La reforma constitucional de 2019
La reforma constitucional de 2019 surgió gracias a una iniciativa presentada por Morena. La iniciativa buscaba desaparecer a la Policía Federal y reconfigurar a la Guardia Nacional para sustituirla. En esta reconfiguración de la Guardia Nacional, sin embargo, las Fuerzas Armadas iban a jugar un papel fundamental.
En la exposición de motivos se determinó que la Guardia Nacional estaría adscrita al ámbito castrense. Adicionalmente, tendría el régimen de disciplina, jerarquía y escalafón propios del ámbito militar; sus integrantes serían formados y adiestrados en planteles militares de acuerdo con un plan de estudios que sería diseñado en conjunto por las secretarías de Defensa Nacional, Gobernación y Seguridad Ciudadana. Sin embargo, dado que la actuación de la Guardia Nacional sería bajo parámetros de conducción civil, se propuso (en el artículo 21) que los planes, estrategias y acciones que sustentarían la ejecución de su encomienda correrían, precisamente, a cargo de la autoridad civil. Y, finalmente, la institución estaría conformada (según el transitorio primero), con elementos de las Policías Militar y Naval, así como de la Policía Federal (que a la postre, desaparecería). La exposición de motivos planteaba una institución híbrida, en otras palabras: tanto civil, como militar.
Las voces de alarma en torno al talante marcadamente militar de la propuesta —por los riesgos que supone— fueron inmediatas. En respuesta, en la Cámara de Diputados —y, posteriormente, en el Senado— se llevaron a cabo asambleas públicas para la discusión de la iniciativa. Con todo y las críticas, sin embargo, el dictamen finalmente aprobado en la Cámara de Diputados y enviado a la Cámara del Senado incluían elementos problemáticos. En varios aspectos el dictamen incluso reforzó el componente militar en comparación con los términos en los que venía planteada la iniciativa.
Por ejemplo: en el dictamen se estableció, en el artículo 13 de la Constitución, que las personas que integraran la Guardia Nacional tendrían fuero militar para las faltas y delitos contra la disciplina militar. Adicionalmente, directamente en el artículo 21 de la Constitución, se propuso la inclusión de una Junta de Jefes de Estado Mayor, compuesta por las secretarías de Seguridad, Defensa Nacional y Marina -es decir, en mayor medida por figuras castrenses. Y, finalmente, también en el artículo 21, se estableció lo siguiente:
La Guardia Nacional forma parte de la administración pública federal, a través de la secretaría del ramo de seguridad, en lo que respecta a la planeación, programación y ejecución de sus funciones; y de la dependencia del ramo de la defensa nacional, en lo que respecta a la estructura jerárquica, disciplina, régimen de servicios, ascensos, prestaciones, profesionalización, y capacitación. Lo anterior, en los términos dispuestos en su ley orgánica.
La Guardia Nacional tendría, en otras palabras, una doble adscripción, por ponerlo de alguna manera.
Fue en el Senado donde hubo un marcado rechazo a los términos en los que la Cámara de origen aprobó la reforma a la Guardia Nacional.1 Fue ahí que tras múltiples negociaciones entre partidos se puso freno2 a las propuestas señaladas en el párrafo anterior. Concretamente: se rechazó el fuero militar, la Junta de Jefes de Estado Mayor y la adscripción “híbrida” de la Guardia Nacional. En el artículo 21 quedó la idea de que la Guardia Nacional sería civil y que estaría adscrita solamente al “ramo de la seguridad pública”. También quedó la idea de que la formación y desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional se regirían por “una doctrina policial”.3
La reforma legislativa de 2022
En septiembre de 2022, a menos de dos semanas de haber sido presentada la iniciativa, fue aprobada la reforma a diversas leyes en materia de Guardia Nacional y Seguridad Pública.4
¿Qué se había rechazado para la Constitución en 2019 que regresó en la ley en 2022? De manera más visible, está el traslado de un conjunto de facultades de la persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) a la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). Esta transferencia ha dejado inclinada la balanza hacia una participación desequilibrada del ámbito militar, en contraposición al artículo 21 constitucional, que establece de manera diáfana tanto el carácter civil de la Guardia, como su adscripción al ramo de seguridad.
El significado tanto del carácter como de la adscripción civil de la Guardia queda en el aire a partir de septiembre de 2022 al mirar que en 2019 precisamente se rechazó un control dual de la institución entre la Sedena y la SSPC. En 2019 se rechazó, pues, que mientras la Secretaría del ramo de seguridad se encargara de los planes y programas de la Guardia, la Sedena tendría a cargo cuestiones como la estructura jerárquica, disciplina, profesionalización, entre otras, que se homologarían a lo aplicado en el ámbito de la Fuerza Armada permanente. En este sentido, señala el ministro González Alcántara en el proyecto, que el consenso alcanzado en 2019 se decantó por acordar el control en manos de la autoridad civil, evitando así “[…] divisiones ni reparticiones con las dependencias del ramo de la defensa o de la marina”.5
Es decir, consideramos que el órgano reformador no sólo quiso dejar una adscripción meramente nominal o vacía de contenido de la Guardia a la autoridad civil en el artículo 21, sino que precisamente dejó a su cargo funciones tales como la formulación de los programas, políticas y acciones de la misma. La intención era, pues, asegurar que la institución tuviera sustantivamente cariz civil.6 El proyecto comparte esta perspectiva también: afirma que la adscripción al ramo civil “no podría ser interpretada, simplemente, como una cuestión de forma”.7
Otra muestra de la intención de asegurar que la Guardia fuera un ente civil fue el rechazo, en el proceso legislativo de 2019, de la figura de la Junta de Jefes de Estado Mayor, que estaría conformada con una presencia numéricamente mayor de integrantes de Semar y Sedena que de figuras civiles al mando de la institución. Al respecto, es difícil no ver con preocupación que en 2022 se estableció en el mando superior de la estructura de operaciones de la Guardia a la persona titular de Sedena, otrora ocupado por la persona titular de seguridad pública (art. 12 de la LGN).
Ahora bien, también en 2022 se le otorgó a Sedena la facultad de ejercer el control operativo y administrativo de la Guardia (art. 29, LOAPF); a la par, mientras se derogaron y reformaron ciertas facultades para la persona titular de la Secretaría del ramo de seguridad pública (art. 13 LGN), se adicionaron facultades a la persona titular de Sedena (Art. 13 bis):
De esta suerte, quedaron transferidas un conjunto de facultades operativas, administrativas, orgánicas y de dirección al ramo de defensa.8
Una arista más del conjunto de reformas de 2022 que va en sentido contrario del carácter civil de la Guardia es la de la figura de la Comandancia, que es la persona encargada de ejercer el mando operativo de la Guardia Nacional. Esta persona ahora es nombrada por el presidente de la República, a partir de propuesta hecha por el titular de la Sedena. Más aún: la persona a ocupar el cargo debe cumplir con el requisito de contar con un grado jerárquico de Comisario General para ser nombrada. Es importante considerar que por el tiempo y por la manera en la que fue creada la Guardia (personal proveniente de policía militar, naval y de la ahora extinta policía federal), las probabilidades de que se nombre como Comandante a alguien proveniente de las Fuerzas Armadas es considerablemente mayor. Esto implica que una persona que por ley tiene que contar con cierta jerarquía para ser elegible, indefectiblemente tendrá a sus espaldas una sólida y larga trayectoria en el ámbito militar, y será ese perfil el que pase a estar involucrado en el ejercicio de facultades de mando de una institución de supuesto carácter civil.9
¿Qué ganó, entonces, la Sedena con la reforma? El control administrativo de la Guardia y la facultad de expedir sus manuales, autorizar sus planes y programas de capacitación y de nombrar un lugar de mando dentro de la estructura. ¿Qué le queda a la SSPC con la reforma? “Formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, en lo aplicable a la Guardia Nacional, en colaboración con la Secretaría de la Defensa Nacional”, básicamente.
En este sentido, una de las varias cuestiones preocupantes en torno a la reforma de la Guardia Nacional en 2022 es que, pese a los términos en los que el artículo 21 constitucional debería servir como una garantía del carácter civil de la Guardia Nacional, diversos aspectos en estas nuevas disposiciones legales pasaron por alto esa directriz a la que debió haberse ceñido el poder legislativo.10 Es ocioso entonces que la exposición de motivos de la iniciativa de reforma de 2022 siguiera empleando la fórmula “…adscrita a la Secretaría del ramo de seguridad pública” si el contenido material de la misma la hace perder su sentido en la medida en la que operó un traspaso desmedido de facultades sustantivas, extralimitando lo que podría entenderse como una participación del ramo militar.
Por otro lado, en relación también con el carácter civil que debería tener la institución, otra muy cuestionada previsión que se rechazó en 2019 fue la de establecer que los delitos cometidos por elementos de la Guardia en el ejercicio de funciones serían conocidos por autoridad civil en tanto que las faltas y delitos contra la disciplina militar serían conocidos por las autoridades y tribunales correspondientes.
En 2022 vimos su “rescate” vía la Ley de la Guardia Nacional (LGN), que en su artículo 57 la trae de vuelta para el personal militar asignado a la Guardia. El cambio operado consiste en que anteriormente el personal de la Policía Militar asignado a la Guardia quedaba funcionalmente separado de su institución de origen, pasando a quedar bajo mando y fuero civil, bajo la regulación de la LGN. En virtud de la reforma de septiembre del año pasado, por un lado, el personal asignado solo necesita cesar de desempeñar un cargo en la institución de la que proviene (pero permanece siendo considerado como un activo de la misma) y por el otro, quedó sujeto al fuero militar para ciertos delitos.
Es importante recordar lo que expresó el abogado Raúl Mejía Garza en las mesas de parlamento abierto de la Guardia Nacional: “[…] si las funciones de la Guardia Nacional son enteramente de carácter civil, entonces no pueden cometer delitos contra la disciplina militar y, si pueden hacerlo, entonces no son una institución de carácter civil”.11
La ventaja de que la reforma constitucional de 2019 fuera tan discutida y disputada es que no sólo quedó claro lo que se aprobó. Quedó claro también lo que se rechazó. De manera resumida: se rechazó el fuero, el mando y la adscripción dual, esto es: civil y militar. Se dijo que no al fuero militar, se dijo que no a la Junta de Jefes de Estado Mayor integrada en parte por Sedena y Semar y se dijo que no a que la Guardia Nacional dependiera tanto del ramo de la seguridad, como del ramo de la defensa nacional. ¿El rechazo fue acertado? ¿El modelo constitucional de la seguridad pública federal es el que ahora necesita México? Eso no es lo que le toca determinar a la Suprema Corte. Lo que le toca decidir es si las reformas legislativas de 2022 se apegan o no al consenso constitucional. A nuestro parecer es que no. Por el contrario, lo subvierten directamente. Esto es algo que reconoce, en parte, el proyecto del ministro González Alcántara. Esperemos que la mayoría esté con él y se pronuncien con claridad a favor del modelo civil de la Guardia Nacional que es el modelo constitucional.
Karen Luna. Coordina el área jurídica y de políticas públicas en Intersecta. Abogada por la Universidad de Guanajuato y maestra en Derechos Humanos y Democracia por la FLACSO México. Twitter: @KarenLRB.
1 Conviene enfatizar que el proceso legislativo de la reforma de 2019 se caracterizó por un intercambio considerable de posturas, debates y negociaciones que derivaron en una aprobación consensuada. En ese sentido, el proyecto del ministro Juan Luis González Alcántara reconoce “[…] la calidad deliberativa excepcional […]” del proceso que cristalizó en el texto de la reforma, en la medida en la que, como también se apunta en el proyecto, ilustra la intención del legislador, perspectiva fundamental a partir de la cual mirar las reformas en 2022. De esta suerte, bien lo dice el proyecto, “[…] este proceso clarifica la intención del texto plasmado constitucionalmente por lo que dice, pero también, por lo que dejó de decir”.
2 Por ejemplo, durante la discusión y votación en el Senado del dictamen correspondiente a la minuta, el senador Julen Rementería expresó que: “La minuta como nos llegó, por supuesto que contenía muy serias deficiencias, también tenía vicios de inconstitucionalidad […] Además, se hablaba de este mando a través de los Jefes de Estado, ya no existe, el mando es civil, claramente civil […]. Sí, se establece una coordinación, como la que tiene que tener cualquier institución, pero precisamente de carácter interinstitucional en donde puedan colaborar […]“. Por su parte, el senador Emilio Álvarez Icaza consideró: “Hay cambios vitales […] el hecho de que no tengamos un fuero militar, por ejemplo para servidores civiles, que es de la mayor importancia, porque refrenda el pacto fundacional que hicimos en el 17, un Pacto Cívico Militar”. Posicionamientos de los grupos parlamentarios, versión estenográfica de la discusión y votación de la Minuta con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, jueves 21 de febrero de 2019.
3 Lo “híbrido” de la Guardia Nacional quedó en los artículos transitorios. No se ahondará en ellos en este artículo, pero es importante señalar simplemente que los artículos transitorios son, por naturaleza, temporales. Las reformas aprobadas en 2022, por el contrario, pretenden ser permanentes. En este sentido, cualquier intento por utilizar a los transitorios como sustento para la reforma son problemáticos.
4 Iniciativa del Ejecutivo federal con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Ascenso y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea, en materia de Guardia Nacional y Seguridad Pública. Disponible aquí.
5 Proyecto de sentencia, Acción de Inconstitucionalidad 137/2022, párrafo 185.
6 Lo anterior sin dejar de prever a través de los transitorios la posibilidad para la Sedena de participar de manera acotada temporalmente y para cuestiones específicas.
7 Así se menciona en el párrafo 156 del proyecto.
8 Perspectiva que comparte el proyecto de sentencia al considerar, en su párrafo 197, que no se puede afirmar que el Decreto impugnado no varía la adscripción civil: en virtud de las reformas, se señala, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana no solo no mantendría las facultades orgánicas, el mando y la dirección, sino que también el presupuesto de la Guardia.
9 Al respecto de esto, observamos que el proyecto llega a consideraciones en el mismo tenor, aunque se ocupa de hacer un análisis separado para la figura de la Comandancia, como se puede apreciar en los párrafos 217, 218 a 220 y 226 a 229.
10 El proyecto ratifica esta preocupación en su párrafo 193 al calificar como inconstitucional el traslado de facultades que hemos señalado: el artículo 21, en tanto “garantía del carácter civil de la Guardia Nacional”, incorpora expresamente que esta institución debe estar adscrita al ramo de seguridad pública y ocuparse no solo de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, sino de sus programas, políticas y acciones.
11 Raúl Mejía Garza, Audiencias públicas en materia de Guardia Nacional, convocadas por la Mesa de Trabajo para el Fortalecimiento del Congreso en Materia de Parlamento Abierto, 11 al 15 de febrero de 2019. Disponible aquí. Es importante considerar que, a pesar de que a lo largo de la última década se han dado avances muy importantes para limitar la jurisdicción militar, se considera que en México el fuero militar sigue sin estar suficientemente acotado, y que en contextos como el que vivimos (en el que el ámbito castrense ha ganado parcelas notables de poder), se generan tensiones importantes al no asegurar una subordinación completa a la rendición de cuentas civil por parte de las fuerzas militares. Un análisis pormenorizado de la evolución de los criterios judiciales en torno a la jurisdicción militar y sobre las razones por las que es necesario seguirla acotando puede consultarse en: Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, Poder militar, la Guardia Nacional y los riesgos del renovado protagonismo castrense, 2021, p. 200.
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