El pasado 26 de junio se cumplieron dos años desde que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) interpuso tres acciones de inconstitucionalidad relacionadas con la militarización de la seguridad pública.1 Son dos años en los que la Suprema Corte de Justicia no ha resuelto estos asuntos. ¿Qué tan inusual es el tiempo que ha demorado? ¿Y por qué importa?
Intersecta obtuvo, a través de una solicitud de acceso a la información pública,2 una base de datos que incluye información sobre todas las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales que la Suprema Corte ha recibido y resuelto entre 1997 y abril de 2021.3 Para cada acción o controversia, la Corte nos proporcionó: un identificador único, el número de expediente, los promoventes, el ministro ponente, la fecha de recepción, la fecha de resolución, entre otros indicadores. A partir de los últimos dos atributos mencionados —las fechas de recepción y resolución—, fue posible estimar el tiempo que le tomó a la Corte resolver cada asunto. Al excluir los casos que siguen abiertos, se calculó la duración del proceso para 5,048 asuntos que ya concluyeron (el 33% corresponde a acciones de inconstitucionalidad y el 66% a controversias constitucionales).4
Una vez que se procesó la información, fue posible estimar cuál es el tiempo que, en promedio, le toma a la Suprema Corte resolver una acción o una controversia. Este hallazgo no sólo se hizo en lo general, sino que se calculó para cada tipo de asunto (acción o controversia) y los distintos ministros que presidían la Corte en el momento en que se recibió. Lo mismo se realizó para las acciones y controversias directamente relacionadas con el tema de interés: el uso de las fuerzas armadas para desempeñar labores de seguridad pública.
Ilustración: Víctor Solís
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¿Cuánto tarda la Suprema Corte en resolver una controversia constitucional o una acción de inconstitucionalidad? Los tiempos son distintos para cada uno. Si se suman todos los asuntos resueltos en el periodo que abarca la base de datos, a la Corte le toma un promedio de 352 días resolver una controversia y un promedio de 282 días para las acciones. En ambos casos, lo más frecuente es que tome menos de un año llegar a una resolución.
Así como existe una diferencia entre los tiempos de controversias y acciones, también lo es entre los periodos de los distintos ministros presidentes de la Suprema Corte. Por ejemplo, el tiempo promedio de resolución de controversias constitucionales durante la presidencia de Guillermo Ortiz Mayagoitia (presidente de 2007 a 2010) fue de 428 días y con Juan Silva Meza (presidente de 2011 a 2014) fue de 376 días.5 En el caso de las acciones de inconstitucionalidad, las que fueron presentadas con Genaro Góngora Pimentel (presidente de 1999 a 2002) se resolvían en un tiempo promedio de 124 días, mientras que con Luis María Aguilar Morales (presidente de 2015 a 2018) se hacía en 420. Una diferencia de 296 días.
Dicho lo anterior, ¿la demora de la Suprema Corte para resolver las acciones y las controversias vinculadas a la militarización de la seguridad pública es anormal? La intuición diría que sí, los datos permiten ponerla a prueba. Una aproximación a la pregunta anterior es comparar los tiempos de duración de los asuntos de militarización contra todos los tipos de asuntos. Además de realizar este análisis, un paso adicional es realizar una prueba de significancia estadística para valorar qué tan improbable es que la demora se deba a una mera cuestión de azar.6
Antes de realizar el análisis, fue necesario revisar qué casos similares había atendido la Corte. Precisamente con respecto a la facultad para que las fuerzas armadas participen en labores de seguridad pública, la Corte ha resuelto dos casos importantes: las acciones de Inconstitucionalidad 1/1996 y 6/2018. El primer caso tomó 56 días en resolverse, el segundo 300.7 Con dichos precedentes, analizamos los casos actuales. Hasta finales de junio de 2021, la Suprema Corte tiene cuatro acciones de inconstitucionalidad y cuatro controversias constitucionales pendientes por resolver. En el caso de las acciones, la más antigua fue presentada por la CNDH en 2016 —hace 1,834 días—, donde se impugnaron diversas disposiciones del Código de Justicia Militar y el Código de Procedimientos Penales Militar por considerar que se extiende la jurisdicción militar a personas civiles.8
Las otras tres acciones que se presentaron en 2019 —hace 727 días— están relacionadas con las reformas constitucionales que se realizaron este mismo año para facultar a la Guardia Nacional (GN) a desempeñar labores de seguridad pública, así como las leyes secundarias que se emitieron para darle un marco normativo de actuación y también al artículo transitorio que faculta a las fuerzas armadas para realizar actividades de seguridad pública durante la conformación de la GN.9
El retraso de la Corte es considerable para este conjunto de casos. El tiempo que ha transcurrido desde las fechas de recepción correspondientes —2016 y 2019— de las acciones es bastante superior no sólo al que tomó resolver las dos acciones previas sobre la militarización de la seguridad pública, sino al tiempo que toma, de manera general, la resolución de las mismas. En promedio, a la Suprema Corte le toma 282 días resolver una acción de inconstitucionalidad a partir de la fecha de recepción. Esto implica que las impugnaciones a las tres leyes mencionadas han excedido por 445 días el tiempo promedio de resolución. Solo un 11% de los casos de la muestra han demorado más en obtener una determinación. A su vez, la acción de la CNDH que se presentó en 2016 ha excedido el tiempo promedio por 1,552 días. Para dimensionar el retraso, basta señalar que, del total de 2054 acciones que incluye la base, sólo ocho —el 0.4%— han tardado más tiempo en ser resueltas.10 ¿Esta diferencia del promedio podría deberse a la casualidad? No.
Para respaldar la respuesta, realizamos la prueba estadística correspondiente para valorar si la desviación del promedio podría deberse a variaciones aleatorias en los tiempos de resolución. El resultado indica que la diferencia entre el tiempo promedio de resolución y el tiempo que llevan las acciones de inconstitucionalidad sobre militarización es estadísticamente significativa con un nivel de confianza del 99%.11 En otras palabras, si fuera una cuestión de azar, este tipo de retraso ocurriría en una de cada 100 ocasiones. Esta evidencia sugiere que existe algún otro motivo diferente a la suerte que explica el retraso.
Además de las acciones de inconstitucionalidad, la Corte tiene pendiente cuatro controversias constitucionales que fueron presentadas entre mayo y junio de 2020 por distintas autoridades (que incluyen a los municipios de Colima, Aguascalientes y Michoacán, así como también la Cámara de Diputados) que impugnaron el Acuerdo del 11 de mayo de 2019. Este plantea la disposición de las Fuerzas Armadas permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, por considerar que se invadieron sus facultades en materia de seguridad pública.12
A diferencia de las acciones de inconstitucionalidad, los tiempos de estas controversias constitucionales no son muy distintos al tiempo promedio que le toma a la Corte alcanzar una resolución. De hecho, la diferencia entre el número de días promedio que ha transcurrido desde que se presentaron estas tres controversias y el promedio general de todas las controversias presentadas desde 1997 es de 52 días. Asimismo, la prueba estadística señala que la diferencia no es significativa, por lo que no es posible descartar el azar como motivo del ligero rezago.
Esto implica que la Corte aún se encuentra dentro de los tiempos normales para la resolución de las controversias, pues todas se encuentran próximas al número promedio de días que le toma usualmente resolverlas. No obstante, si continúa transcurriendo más tiempo sin que haya una resolución de la Corte, esto podría cambiar y podríamos explorar otras razones que lo expliquen.
El análisis de los datos revela la preocupante tardanza de la Suprema Corte en resolver las acciones de inconstitucionalidad relacionadas con la militarización. Aunque los tiempos de las controversias constitucionales siguen cercanas al promedio (por lo que no es posible descartar el azar como causa de la variación), el tiempo promedio es demasiado prolongado en un asunto tan urgente. ¿Por qué? Porque determinar quién realiza las labores de seguridad pública impacta de manera directa en la vida de las personas. Atribuirle al ejército estas funciones tiene altos costos —el más alto de ellos la pérdida de vidas humanas—. El problema es doble. Por un lado, las fuerzas armadas no han logrado disminuir el índice de delitos, ni frenar la crisis de violencia en la que se encuentra el país. Muestra de ello es el aumento constante de los homicidios en el país durante los últimos meses. Por otro lado, como ha documentado Intersecta, el constante abuso de la fuerza de los militares los convierte en una de las instituciones de seguridad con mayor letalidad, que además ha incurrido en violaciones a derechos humanos de manera sistemática. A su vez, la opción que se ofreció como una alternativa civil —la Guardia Nacional— terminó siendo otra instancia de las fuerzas armadas. Como muestran el hecho de que 7 de cada 10 de sus integrantes hayan sido efectivos de la Sedena y las recientes declaraciones del presidente López Obrador en donde anunciaba que la Guardia Nacional sería ahora un brazo más del ejército (dejando así de lado cualquier esfuerzo o pretensión de someterla a un mando civil). Dado este panorama, no sorprende que esta institución sea —junto con la Sedena— una de las instituciones con más denuncias en la CNDH por violaciones contra los derechos humanos.
La militarización es, entonces, un proceso vigente que debe ser frenado con cualquier herramienta disponible. Dado el contexto político, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales son algunas de las más importantes. Sin embargo, la Suprema Corte ha neutralizado su potencial con su demora en dar resolución a estos asuntos. La pregunta ahora es a qué se debe el retraso y qué debería pasar para que se pronuncien. Vale la pena recordar que, aunque se alcance una resolución, esto no implica un freno a la militarización del país. No obstante, sí daría certeza jurídica sobre la legitimidad y los límites de la actuación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública e incluso permitiría diseñar estrategias hacia la desmilitarización. Por lo pronto, queda esperar a que los ministros y las ministras resuelvan los casos. Mientras eso sucede, los uniformes militares y las armas largas seguirán protagonizando la estrategia de seguridad pública.
Haydeé Gómez. Analista legal en Intersecta y estudió derecho en la Facultad de Derecho de la UNAM.
Regina Isabel Medina. Analista de datos en Intersecta y estudió políticas públicas en el CIDE Región Centro.
1 Tanto las acciones de inconstitucionalidad como las controversias constitucionales son herramientas que pretenden limitar al poder político a los principios constitucionales. Las primeras buscan resolver contradicciones entre una norma general emitida de manera reciente y la CPEUM. Las segundas atienden posibles invasiones a las esferas de competencia de una autoridad a otra. Estos mecanismos se han convertido en una herramienta esencial para proteger derechos fundamentales dentro de una sociedad democrática y plural.
2 El folio de la solicitud es 0330000072121.
3 Dado que la solicitud original requería información desde 1994, la base también incluye una acción de inconstitucionalidad de 1995 y dos controversias constitucionales de 1996. No obstante, es a partir de 1997 que se cuentan con los datos completos sobre las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.
4 La base original contenía 5597 asuntos, esto implica que fueron excluidas 549 observaciones que correspondían a asuntos que aún no han recibido una resolución. Estos casos corresponden casi en su totalidad a asuntos ingresados en los últimos dos años. Para ser precisas, el 20.8% fue ingresado en 2021 y el 56.3% en 2020.
5 La diferencia es más pronunciada entre Vicente Aguinaco Alemán y Arturo Zaldívar. No obstante, hay que tomar algunas consideraciones para ambos casos. Por un lado, se cuentan con pocas observaciones antes de 1997, lo que comprende el periodo de Aguinaco Alemán, por lo que lo más probable es que el promedio esté sesgado. Por otro lado, la mayoría de los casos que fueron filtrados de la base porque aún no cuentan con resolución corresponden a la presidencia de Zaldívar, lo que implica que se están contabilizando sólo los casos que ha resuelto de manera más rápida. El promedio real se conocerá hasta que termine su presidencia.
6 Para realizar la prueba de significancia estadística, se asumió que el número de días que le toma a la SCJN resolver una acción de inconstitucionalidad tiene una distribución del tipo Poisson. La distribución Poisson suele utilizarse para modelar la probabilidad de que ocurra un cierto número de eventos durante un periodo específico. En este caso, el evento es obtener una resolución de la Corte.
7 Los tiempos de duración se obtuvieron al calcular el número de días entre la fecha de recepción y la fecha de resolución.
8 El expediente de dicho asunto es AI 46/2016.
9 La CNDH impugnó tres leyes: la Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza.
10 De las ocho acciones que han demorado más que la AI 46/2016, dos fueron resueltas en 2021 (las AI 86/2009 y AI 39/2012) y seis continúan pendientes (las AI 40/2000, AI 165/2007, AI 35/2011, AI 8/2016, AI 9/2016 y AI 16/2016). La mitad de dichas acciones fueron promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
11 Al realizar una prueba Poisson (el equivalente a la prueba t para las distribuciones Poisson) para contrastar el tiempo promedio de las acciones de militarización contra el tiempo promedio de las acciones en general, el valor-p fue inferior al 0.01. Esto significa que el riesgo de cometer un error y asumir que existe una diferencia cuando en realidad no la hay es menor al 1%. Para más información sobre la interpretación de los niveles de confianza y de significancia estadística, se puede consultar esta entrada.
12 CC 85/2020, CC 87/2020, CC 90/2020 y CC 91/2020.