Esta semana el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá la acción de inconstitucionalidad 63/2019, relacionada con la Ley Nacional del Registro de Detenciones (LNRD). La LNRD fue publicada el 27 de mayo de 2019 en el Diario Oficial de la Federación; casi un mes después, el 26 de junio de 2019, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) presentó una demanda de acción de inconstitucionalidad en contra de esta ley. La CNDH impugnó, entre otros, los artículos 19 y y su quinto transitorio. Este establece una excepción a que las Fuerzas Armadas cumplan con lo dispuesto por el primero, es decir, que den “aviso inmediatamente de la detención [que realizaron] a la autoridad policial competente” cuando desempeñan labores de seguridad pública.
Si se toman en consideración, por un lado, los estándares constitucionales e internacionales en la materia y, por el otro, la evidencia respecto la forma en que las Fuerzas Armadas detienen a las personas y registran y reportan sus detenciones, creemos que la excepción de la LNRD es inconstitucional. ¿Por qué? Porque más que subordinar a las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles y permitir su fiscalización adecuada —como mandata la Constitución—, la regulación de la LNRD las exenta de un control básico como es el de dar aviso inmediato de sus detenciones a las autoridades civiles policiales.
Por ello, desde Intersecta, sometimos a la Suprema Corte un amicus curiae que proporciona información para dar sustento a nuestro argumento. En concreto, este amicus incluye información sobre las detenciones que llevan a cabo las Fuerzas Armadas y sus prácticas de registro y reporte de éstas. El análisis está basado en tres fuentes: 1) las respuestas de las Fuerzas Armadas a solicitudes de acceso a la información pública, emitidas entre 2020 y 2022, a propósito de las detenciones que realizan; 2) la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad de 2021 (ENPOL 2021), realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y; 3) algunas recomendaciones, también recientes, emitidas por la CNDH dirigidas a las mismas Fuerzas Armadas.
A continuación, presentamos algunos de los datos y argumentos más relevantes presentados en este amicus curiae.
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Los datos disponibles reflejan que las Fuerzas Armadas tienen claros patrones de actuación al momento de realizar arrestos. Por un lado, en lo que respecta al perfil de las personas detenidas, la ENPOL 2021 permite afirmar que detienen sobre todo a hombres jóvenes —casi siete de cada diez eran menores de 40 años de edad—, de contextos marginalizados, que usualmente se dedican a labores artesanales, de construcción o que trabajan en el sector industrial. En este sentido, según la ENPOL 2021, el 50 % de los detenidos por las Fuerzas Armadas reportó haber tenido ingresos menores a 5 mil pesos mensuales previamente a la privación de su libertad. Este perfil se repite en los casos que han sido documentados, tanto en las recomendaciones de la CNDH a las Fuerzas Armadas por violaciones graves a derechos humanos, como en aquellos señalados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -vale destacar que entre las víctimas incluso ha habido menores de edad.
La manera en la que las Fuerzas Armadas llevan a cabo las detenciones contrasta con la actuación de las autoridades civiles.1 De entrada, si bien solamente dos de cada diez detenciones hechas por autoridades civiles contaron con una orden judicial —esto es el 20 %—, la proporción en el caso de la Sedena y la Semar se reduce a sólo el 4.3 %.
Por otro lado, al preguntar acerca de la razón por la que las personas encuestadas se encuentran en prisión, podemos observar que más de la mitad responde haber sido acusada falsamente de cometer un delito o haber sido confundida con la persona responsable de cometerlo. Esta proporción es mayor cuando la detención la realizan las Fuerzas Armadas, en comparación con las autoridades civiles —60.8 % vs. 53.8 %, una diferencia de casi diez puntos porcentuales.
Adicionalmente, la manera en la que los elementos de la Sedena y la Semar realizan las detenciones usualmente se caracteriza por un uso desproporcionado de la fuerza, donde incluso practican agresiones que pueden ser clasificadas como tortura. Por ejemplo, es más común que en el contexto de una detención hecha por las Fuerzas Armadas se utilicen armas de fuego para someter a las personas arrestadas —a veces inclusive disparando de manera directa. De igual forma, se reporta una alta incidencia de todo tipo de violencia: psicológica (78.1 %), física (66.4 %) y sexual (48.2 %). Sobre esta última, las personas detenidas por las Fuerzas Armadas reportan el doble de incidencia en agresiones como el acoso sexual, lesiones a órganos sexuales y violación cuando se trata de víctimas que son mujeres.
En cuanto a las condiciones en las que estas violencias se materializan, la ENPOL 2021 arroja dos tendencias. Por un lado, las Fuerzas Armadas son las que menos trasladan directamente a las personas detenidas al Ministerio Público. Si comparamos con las autoridades civiles, hay una mayor proporción de personas que son trasladadas a lugares como zonas militares (17.2 %), casas particulares (4.4 %) o incluso terrenos baldíos (3.7 %) por las Fuerzas Armadas.
Asimismo, el tiempo que las personas pasan arrestadas antes de ser presentadas ante las autoridades correspondientes suele ser mucho más largo cuando las Fuerzas Armadas son las que llevan a cabo la detención. Según la ENPOL 2021, casi un tercio de las personas reportó estar entre seis y 24 horas sin ser puesta a disposición, incluso un 8.2 % indica haber estado detenida durante más de 72 horas antes de ser puesta a disposición de las autoridades correspondientes. Todas estas condiciones permiten más incidentes de abuso y tortura.
El amicus también muestra no sólo cómo hay problemas con las detenciones que realizan las Fuerzas Armadas, sino también cómo las registran y reportan. La experiencia de Intersecta al momento de solicitarle a las Fuerzas Armadas información a través de la Plataforma Nacional de Transparencia ha sido enfrentarse a la opacidad. A continuación, relatamos dos ejemplos de lo difícil que ha resultado fiscalizar las detenciones de las Fuerzas Armadas.
Actualmente, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza establece la obligación, para todas las autoridades de seguridad, incluidas las Fuerzas Armadas, de presentar informes anuales sobre el uso de la fuerza. Estos informes deben incluir datos sobre sus detenciones. Por dos años consecutivos Intersecta solicitó estos informes sin tener éxito. Tanto la Sedena como la Semar negaron tener la obligación de contar con esa información. Incluso después de que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) les ordenó proporcionarnos estos informes, sosteniendo que sí tenían la obligación de generarlos, siguieron sin entregarlos. La negativa de las Fuerzas Armadas a proporcionar los informes sobre el uso de la fuerza es un gran ejemplo de cómo, incluso cuando la ley es clara en sujetarlas a un régimen de rendición de cuentas idéntico al de las instituciones de seguridad pública civil, éstas invocan la excepcionalidad que supuestamente las rige por ser meramente Fuerzas Armadas.
Un segundo problema que hemos detectado es que incluso cuando las Fuerzas Armadas comparten información sobre las personas que detienen, ésta presenta muchas inconsistencias. Con base en lo que responden en las solicitudes de acceso a la información pública es simplemente imposible tener certeza de algo tan básico como el número de personas a las que detienen.
Un botón de muestra: actualmente, la Plataforma Nacional de Transparencia permite contrastar las respuestas de las autoridades del país a las solicitudes de acceso a la información pública. Así es como llegamos a tres distintas bases de datos que la Semar proporcionó en respuesta a la pregunta de cuántas personas detienen. Sin embargo, ante la misma pregunta, las respuestas varían. Si se suman todas las personas que supuestamente detuvo la Semar entre el 2006 y el 2019, la primera base de datos arroja un total de 13,115 personas; la segunda ofrece como total 10,465 personas y; por su parte, la tercera, 14 912.2 Estamos hablando de más de mil personas de diferencia entre una base y otra. Las discrepancias existen en prácticamente cada año, así como en relación a las entidades federativas en las que ocurrieron estas detenciones.
En Intersecta entendemos que el debate constitucional actual no es sobre si las Fuerzas Armadas deben de participar o no en labores de seguridad pública. Frente a esta pregunta, hoy las normas constitucionales y convencionales ofrecen una respuesta contundente: sí pueden; según establece el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional “en materia de Guardia Nacional”, el presidente puede disponer de las Fuerzas Armadas. El debate constitucional actual versa, más bien, en torno a cómo debe ser esta disposición; sobre cómo pueden participar las Fuerzas Armadas en estas labores. Desde nuestra perspectiva, el asunto actual —esto es, la acción de inconstitucionalidad sobre la LNRD— le plantea a la Suprema Corte la pregunta respecto esas condiciones y límites a la participación de las Fuerzas Armadas. ¿Cómo resolverlo?
Primero. Si bien el régimen constitucional y convencional actual admite el uso de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, creemos que esta participación debe entenderse como una excepción y no como la normalidad. Llegamos a esta conclusión no sólo porque la Corte Interamericana y la propia Suprema Corte han afirmado que este uso debe ser “excepcional”,3 sino porque la misma Constitución admitió la participación de las Fuerzas Armadas en un artículo transitorio, con un plazo acotado -en concreto, el dichoso artículo quinto transitorio de la reforma constitucional “en materia de Guardia Nacional”). De tal manera que el cuerpo de la Constitución sigue estableciendo un régimen cuyo pilar es que la seguridad pública recae en “instituciones civiles” conforme al artículo 21;4 mismos que se apuntala bajo la lógica de que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”, según el artículo 129.
Segundo. Si se admite que la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública es la excepción y no la norma, las condiciones y límites a esta participación deben interpretarse de forma restrictiva. Esto es, entre una lectura laxa de estas condiciones o una lectura restrictiva, se debe optar por la segunda. Esto es congruente con la lectura más reciente de la Suprema Corte respecto la interpretación de las restricciones a los derechos humanos.
Tercero. La lectura restrictiva de las condiciones y límites de la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública debe hacerse considerando, más allá de las reglas de interpretación que estable nuestra Constitución, la historia y la realidad. Es decir, considerando y examinando la manera en que las Fuerzas Armadas han ejercido estas funciones en los últimos años.
La realidad, en este sentido, es que las Fuerzas Armadas llevan décadas participando de facto en labores de seguridad pública. A pesar de lo difícil que es fiscalizarlas —como esperamos que haya quedado claro en el amicus— hay cada vez más evidencia de lo riesgoso que resulta utilizarlas en estas labores. Si sólo nos enfocamos en lo sucedido a partir del sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, lo que se encuentran son estudios que muestran cómo, desde que se intensificó la militarización de la seguridad pública a finales de 2006, hubo un aumento en el número de quejas presentadas ante la CNDH por violaciones a los derechos humanos perpetradas por las Fuerzas Armadas. Así, tanto la ENPOL 2016 como la edición de 2021 muestran que éstas son las autoridades que más torturan; asimismo, también hay estudios que señalan que la militarización de la seguridad pública no ha servido para reducir la violencia en las comunidades. Por el contrario, ha contribuido a su exacerbación.5
Entendemos, de nuevo, que el marco constitucional y convencional ya resolvió la pregunta de si las Fuerzas Armadas deben o no participar en labores de seguridad pública. Sin embargo, a nuestro parecer esto no significa que la Suprema Corte deba ignorar la evidencia existente. Al contrario, debe conocer y utilizar la evidencia para interpretar las condiciones y límites que establece el marco constitucional y convencional a la participación de las Fuerzas Armadas -así como en asuntos cuya discusión descansa en bases científicas relacionadas con temas de VIH y el concepto de familia, por ejemplo.
Cuarto. Considerando todo lo anterior, nos parece importante que, al analizar el presente asunto, la Suprema Corte tome en cuenta lo que sabemos sobre cómo las Fuerzas Armadas detienen a las personas y sobre cómo registran y reportan sus detenciones. El amicus que sometimos a consideración de la Suprema Corte, de acuerdo con la ENPOL 2021, evidencia que las Fuerzas Armadas son las instituciones que menos detienen con una orden de detención, las que más se tardan en poner a las personas a disposición del Ministerio Público, y las que más torturan a las personas detenidas. Como también esperamos haber evidenciado, las Fuerzas Armadas no registran y reportan de manera adecuada sus detenciones. Por dos años consecutivos, se negaron a cumplir con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, que las obliga a presentar informes anuales sobre el uso de la fuerza. Y cuando sí proporcionan información en respuesta a solicitudes de acceso a la información pública, ésta presenta inconsistencias sistemáticas y tan básicas, que impide responder a una pregunta tan sencilla como la de cuántas personas han detenido.
¿Qué debe concluirse de lo anterior? Que entre más controles existan para las detenciones de las Fuerzas Armadas, mejor.
El artículo quinto transitorio de la Ley Nacional del Registro de Detenciones exceptúa a las Fuerzas Armadas de la obligación contenida en el artículo 19 de esta ley, esto es, de “dar aviso, inmediatamente, de la detención a la autoridad policial competente, brindando la información necesaria para que ésta genere el registro correspondiente, en términos de lo establecido por esta Ley”. En este sentido, quita un control civil.
Consideramos que esto vulnera dos principios contenidos en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional “en materia de Guardia Nacional”. Por una parte, en lugar de subordinar la participación de las Fuerzas Armadas a la autoridad civil, les da autonomía en lo que al registro de sus detenciones se refiere. Y, por la otra, esto impide que su participación sea “fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces” (en este caso, las policías). De forma adicional, considerando lo que se sabe sobre cómo las Fuerzas Armadas efectivamente registran y reportan sus detenciones, dificulta también que su labor sea fiscalizada por la ciudadanía.
Por todas estas razones, nos parece que el artículo quinto transitorio de la Ley Nacional del Registro de Detenciones, en la porción relevante, debe ser declarado inconstitucional por la Suprema Corte. Insistimos: es una oportunidad para enviar un mensaje claro sobre las condiciones y límites de la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública. Esperamos que la Suprema Corte se capaz de enviar este mensaje clave para el futuro de nuestra democracia.
Estefanía Vela Barba. Directora ejecutiva de @IntersectaOrg. Twitter: @samnbk.
Regina I. Medina. Analista de datos en @IntersectaOrg, estudió la licenciatura en políticas públicas del CIDE Región Centro. Twitter: @regi_medina.
Adriana E. Ortega. Coordinadora del área de datos en @IntersectaOrg. Twitter: @adriananana_.
María Fernanda Torres. Asistente de investigación en análisis de datos en @IntersectaOrg y estudió la licenciatura en políticas públicas del CIDE Región Centro. Twitter: @Fera_TorresM.
1 Por autoridades civiles nos referimos a la Policía Municipal, Policía Estatal, Policía Federal, Policía Estatal Ministerial o Judicial, Policía Federal Ministerial (PGR o FGR) y Guardia Nacional. Es importante recordar que en la práctica la Guardia Nacional es un cuerpo militar, conformada en su mayoría por militares, entrenados por militares y liderados por militares; sin embargo, el régimen de excepción contenido en los artículos 19 y Quinto transitorio de la LNRD jurídicamente no le aplica —únicamente les aplica a la Semar y a la Sedena—, por lo que fue considerada como autoridad civil.
2 La primera base de datos está contenida en la respuesta a la solicitud de acceso de información pública con folio número 0001300006321; la segunda base de datos está en la respuesta con folio número 0001300078321; y para la tercera, el folio es 330026622000463.
3 Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus Acumuladas, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 15 de noviembre de 2018, párr. 151; Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 28 de noviembre de 2018 (Fondo, reparaciones y costos), párr. 182.
4 “Artículo 21. […] La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios […]. Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional […]”.
5 Al final del amicus puede encontrarse una lista con la bibliografía relevante que esperamos sea de utilidad para quien tenga interés en ahondar en los distintos puntos expresados en este párrafo.