Firmas, referéndum y asamblea constituyente: una iniciativa con tinte de inviabilidad

Esta plantea autorizar al presidente de la República a convocar a un referéndum con la finalidad de que la población decida la convocatoria a una asamblea constituyente. “¿Aprueba usted la reforma total de la Constitución de 1993 a cargo de una asamblea constituyente popular, soberana y plurinacional?”, es la consulta que se busca realizar.

MIRA: Perú Libre y otro objetivo en medio de actividades pro referéndum: la candidatura de Vladimir Cerrón al 2026

Los expertos resaltan, empero, que la figura de la asamblea constituyente no está regulada en el ordenamiento legal actual, por lo que previamente se requeriría de una reforma constitucional.

Esto, además, ha sido reconocido por el propio Perú Libre, a través de un proyecto de ley del legislador Álex Flores que precisamente considera dicha ausencia y sugiere incorporar el mecanismo a través de una modificación al artículo 206 de la Carta Magna.

Asimismo, el presidente Pedro Castillo admitió en su mensaje a la nación del 28 de julio: “Es cierto que la Constitución de 1993 no contempla la figura de una asamblea constituyente, ni la elaboración de una nueva constitución; tampoco contempla la atribución del presidente de la República para convocar a un referéndum constituyente. Solo menciona la posibilidad la reforma parcial o total de la Constitución, por parte del Congreso”.

La iniciativa para el referéndum también plantea que los candidatos a la eventual asamblea constituyente provengan no solo de organizaciones políticas reconocidas formalmente, sino también de “listas ciudadanas representativas”. Para los expertos, ello va contra el ordenamiento constitucional y electoral.

Pese a las citadas observaciones, Perú Libre avanza su campaña y, según sus dirigentes, se espera presentar 5 millones de firmas (casi más del doble de lo requerido) al JNE en enero. Es el congresista Guillermo Bermejo el que encabeza las principales actividades. Desde el 26 de agosto, cuando inició la tarea de recolección de firmas en la Plaza San Martín, ha tenido al menos siete actividades en Lima y ocho en regiones como Huancavelica, Huánuco, Áncash, Puno, La Libertad y Lambayeque.

“No hay problemas”

De acuerdo al parlamentario Jaime Quito, junto a Bermejo principal promotor de la campaña pro referéndum, lo que se busca tras la recolección de firmas es presentar los planillones ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para que este autorice al presidente convocar a la consulta popular. “Ese es el plan”, refirió a El Comercio.

Así, reconoció que la iniciativa no pasaría por el Congreso de la República. “El pueblo, que es el primer poder del Estado, es quien debe señalar los acontecimientos que se deben realizar en nuestro país”, sostuvo. Respecto a los cuestionamientos de los expertos, consideró que no son la última palabra.

“En todo caso, ante esa situación también se ha presentado, por parte de la bancada de Perú Libre, [un proyecto de reforma constitucional para] la incorporación de la asamblea constituyente al artículo 206. El tema ahí es que el Congreso no tiene ningún mínimo interés de hacer cambios reales a la Constitución, que satisfagan las necesidades de la población”, manifestó en referencia al proyecto de su colega Flores.

En esa línea, señaló que escenarios como una eventual negativa desde el JNE “se irán viendo en su debido momento. Ahorita estamos preocupados y atareados por la recolección de firmas”.

Para Quito, tampoco hay inconveniente en que sindicatos, gremios u otras organizaciones sociales participen de las elecciones para la eventual asamblea, en paralelo a listas de los partidos formalmente reconocidos y sin una reforma previa. “Hay organizaciones y hay que respetar ese tipo de organizaciones, no solamente existen organizaciones políticas, también existen organizaciones sociales”, expresó.

Es decir, el partido Perú Libre avanza una campaña y generando expectativas en base a una iniciativa cuyos cuestionamientos constitucionales no son prioridad al momento. “No hay problemas. Los problemas están para aquellos que quieren pedir que el pueblo realmente se exprese. El debate empezó y eso es lo importante”, sentenció Jaime Quito.

Todos los caminos llevan al Congreso

Constitucionalistas consultados por este Diario explican por qué, en los términos planteados, la propuesta es inviable. Participan Erick Urbina, catedrático de la Universidad de Lima; Milagros Revilla, catedrática de la Universidad del Pacífico y de la PUCP; y Alejandro Rospigliosi, profesor de la Academia de la Magistratura, exjefe de Gabinete de la Mesa Directiva del Congreso y exasesor del JNE.

¿Es viable convocar a una asamblea constituyente solo en base a la recolección de firmas y un referéndum?

Erick Urbina: Siempre tiene que intervenir el Congreso para cualquier reforma constitucional, sea parcial o total. Así lo establece el artículo 206. Ellos hacen alusión al artículo 31, pero este tiene que ser interpretado en concordancia con el 206. Perú Libre tiene el derecho de pedir un kit electoral para consultar una reforma, pero esto lo único que va a ocasionar es que se presente un proyecto al Congreso. Y quien tiene que aprobarlo primero es el Congreso; si no lo aprueba, ahí quedó. Es inviable, no lo van a conseguir de frente, tienen que pasar por el Congreso. Tanto ellos como la propuesta del doctor Lucas Ghersi, que propone una cláusula que prohíba convocar a la asamblea. Esas firmas lo que hacen es sustentar, promover un proyecto de ley de reforma constitucional que tiene que debatir el Congreso. Este podrá aprobarlo, someterlo a referéndum o archivarlo también. Ambas propuestas pasan por el Congreso

Milagros Revilla: Lo que corresponde es, como el procedimiento cercano de Chile, plantear una ley de reforma constitucional que habilite la figura de una reforma total a través del mecanismo como la asamblea constituyente. Pero ese sería el primer paso. El mecanismo del referéndum o cualquier otro instrumento que exprese la voluntad de la ciudadanía no puede ir en contra de la Constitución. No hay ninguna isla exenta de control de constitucionalidad. Todo acto que tenga como finalidad un hecho jurídico tiene que estar sometido a la Constitución. La iniciativa tiene visos de inconstitucionalidad. Sería inviable, porque está yendo en contra de la Constitución.

Alejandro Rospigliosi: La propia ley 26300, de participación ciudadana, establece que la Constitución se puede reformar total o parcialmente sí, pero sujeto al artículo 206 de la Constitución. Le pone ese límite. Y cuando vamos al artículo 206 de la Constitución dice que toda reforma constitucional se inicia con un proyecto de ley de reforma constitucional que lo pueden presentar el presidente de la República, una bancada del Congreso o los ciudadanos a través de planillones con firmas. Pasará por el Congreso. Y si el Congreso soberano lo aprueba con 66 votos, vamos a referéndum. Si le niegan los atributos, no vamos a referéndum, punto.

¿Es correcto que la iniciativa recurra al término ‘asamblea constituyente’ pese a que este mecanismo no está regulado?

Erick Urbina: Primero se tiene que reformar el artículo 206 para permitir la consulta, porque la actual Constitucional no permite que se convoque a una asamblea constituyente. Y el Congreso tendría que legislar en esa materia para ver cuáles son los alcances o límites que tendría esta asamblea. Ninguna Constitución del mundo prevé un mecanismo para eliminarse, sino serían manifiestos de Gobierno. La Constitución busca permanecer en el tiempo. El caso chileno al que se recurre tanto es producto de un acuerdo político que llevó a una reforma constitucional y después a preguntarle al pueblo si querían o no una asamblea. Es más una propuesta política que algo real y constitucional. Todo queda en la teoría, porque en la realidad no hay nada. No está regulado. Es una propuesta, pero no deja de ser más que eso.

Milagros Revilla: Se está planteando algo que la Constitución ha dicho debe ser a través del Congreso. Es inviable en términos de traer consigo una eficacia jurídica. No es correcto, no es la vía y no procedería jurídicamente tal y como está. Acá tenemos que considerar que hay una división, separación y balance de poderes, que hace que todo pase por el Congreso. La iniciativa la puede tener el Poder Ejecutivo y también la ciudadanía para presentar un proyecto de ley. Pero quién decide llevar a buen fin la iniciativa es el Congreso.

Alejandro Rospigliosi: Es una utopía, una falacia que uno puede ir a referéndum directamente sin pasar por el Congreso de la República. Recolectar firmas no es fácil, tienes que recolectar el triple de firmas del número real a lograr. Recolectar las firmas sería para presentar un proyecto de reforma constitucional al Congreso. Todos los caminos conducen al Congreso, no hay manera de puentear al Congreso. Esa iniciativa es inconstitucional, es una estafa al ciudadano y genera sobreexpectativas que contradicen el marco constitucional. Se distrae con fuegos artificiales, ya dependerá del ciudadano caer en esos fuegos artificiales. Necesariamente tendría que reformarse primero la Constitución.

¿Puede el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) declarar improcedente la convocatoria a referéndum?

Erick Urbina: Estaría en la obligación constitucional de hacerlo. Si no lo hace, podría esto llegar hasta el Tribunal Constitucional y este proscribirlo o declararlo inconstitucional. Nada se escapa del control de la constitucionalidad y este pedido es claramente inconstitucional. El mecanismo sería acompañar este proceso de referéndum con un proyecto de reforma constitucional. Ellos lo saben o deberían saberlo. Si no lo hacen así, es porque hay una intención política que no tiene respaldo jurídico y que debería ser desestimada por el JNE. En el caso Lizana Puelles, el Tribunal Constitucional le dijo al JNE: es cierto que en materia electoral tienes competencia exclusiva, pero no puedes inobservar lo que manda la Constitución en cuanto derechos fundamentales, y esto se puede trasladar en cuanto límites al poder y el respeto del estado constitucional. Así que el jurado tampoco puede hacer lo que quiera, tienen obligación de cumplir con el mandato constitucional.

Milagros Revilla: El jurado va a evaluar el objeto, sobre qué está recayendo el pedido de referéndum, si se cumplen los requisitos. No se puede plantear un referéndum sobre cualquier cuestión sobre la cual las competencias, según la Constitución, no son sobre las cuales el jurado puede pronunciarse. Lo que sí puede observar el jurado es la materia, además de la forma, sobre la cual va a recaer el referéndum. Y la materia está fuera del marco constitucional y legal. El JNE no es una mesa de partes, es un órgano autónomo constitucional. No solamente va a recibir la solicitud, tiene que examinar, evaluar los requisitos de forma y de fondo, si procede. Va a evaluar si la materia va en contra de la Constitución.

Alejandro Rospigliosi: El jurado recibe las firmas, se las pasa al Reniec para que las valide. Luego el jurado emite una resolución diciendo si procede o no procede. Enviaría un proyecto de ley al Congreso. El Jurado Nacional de Elecciones jamás va a autorizar que se convoque a un referéndum saltando la soberanía del Congreso de la República, porque no está previsto en la Constitución esa figura [de la asamblea constituyente]. Un antecedente es el Caso Fonavi [2006]: el jurado dijo no, porque la consulta era por un tema tributario, pero fue al Tribunal Constitucional y ahí se resolvió el tema. Creo que lo que va a decir el jurado es: sí, hay un número mínimo de firmas y lo mando al Congreso para que se tramite un proyecto de ley. El jurado va a decir: Perú Libre, tú me puedes pedir el cielo, pero yo te puedo dar lo que está en la ley y la Constitución. Y la Constitución dice que este proyecto de ley va al Congreso para que se somera al artículo 206. Se acabó, ahí va a quedar.

Se plantea que las candidaturas a la asamblea constituyente “sean presentadas por organizaciones políticas y listas ciudadanas representativas”. ¿No es ambiguo?

Erick Urbina: Totalmente. Los ciudadanos nos organizamos a través de partidos políticos. Y si es que se convocara a una asamblea constituyente, quienes deben de presentar a los asambleístas son justamente estos movimientos. Hablar de participaciones distintas y de cuotas es establecer que en el Perú hay ciudadanos de una clase y de otra, y vulnera totalmente el principio democrático, que parte de la igualdad formal. Ahora todos somos pueblo. Es ambiguo y preocupa, porque ese fue el formato que se utilizó en Venezuela para convocar a la primera asamblea constituyente de Hugo Chávez, que también se ha utilizado en Bolivia y otros países. Se convocó y junto con ello se dio cuotas, y esto clasificó a los ciudadanos. Eran criterios ideológicos que fortalecían a una ideología. El Estado peruano promueve los partidos políticos, porque a partir de ellos se organiza el estado constitucional y se ejerce la democracia representativa. Esta propuesta transgrede muchos artículos de la Constitución, empezando por el hecho de querer someter a referéndum esta propuesta sin que pase por el Congreso.

Milagros Revilla: Todo ese tenor va en contra de las normas que corresponden al sistema electoral. Dentro de estas, para presentarse a elecciones generales tiene que ser a través de partidos de alcance nacional. Hay un registro de organizaciones políticas que forma parte del sistema normativo electoral, pasa por el filtro de Reniec y está bajo competencias del JNE. Este tema va contra varias leyes electorales. En el Perú, alcanzamos la representación a través de organizaciones políticas reconocidas formalmente. Ergo, un gremio de trabajadores no es una organización con fines políticos. Otra cosa es que el gremio de trabajadores apoye a una organización política. En Chile se constituyeron listas independientes, su sistema electoral se adecuó para que no solamente pudiesen presentar candidatos las organizaciones políticas tradicionales. Pero este referéndum da por sentado que en nuestro sistema electoral, organizaciones de diferentes tipos se pueden irrogar el ser políticas. Hay visos de inconstitucionalidad es incompatible con la actual normativa electoral.

Alejandro Rospigliosi: La pregunta es: ¿quién es el iluminado que dice cuál es y cuál no es una lista ciudadana representativa? ¿O los amigos del señor Vladimir Cerrón y de Perú Libre son representativas y los que no son sus amigos no lo son? La Corte Interamericana de Derechos Humanos señala que la única manera de postular es a través de los vehículos autorizados, que son los partidos políticos, el cimiento de la democracia. Elecciones generales son solo para partidos políticos de alcance nacional. La ley de participación ciudadana señala que procede el referéndum para la reforma parcial o total de la Constitución de acuerdo al artículo 206 de la misma. Y el artículo 206 dice que toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso. Ahí está el candado. Ni el señor Lucas Ghersi ni el señor Bermejo lo quieren leer. Ese es el artículo que pone el candado a ambos, todo pasa por el Congreso. Es inviable, pero genera un caballo de batalla político, quieren mantener vigentes sus ideas.

EL PROCEDIMIENTO EN 5 PASOS

1. Adquisición del kit electoral

El 12 de agosto, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) expidió el kit electoral a solicitud de Jaime Quito, congresista de Perú Libre.

2. Recolección de firmas

Inició el 26 de ese mes en Lima y se desarrollan distintas actividades en regiones. No hay un plazo para la reunión de firmas, pero Perú Libre quiere tener 5 millones para enero del 2022.

3. Presentación de firmas al JNE

Los promotores presentan las firmas al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y este corre traslado al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), derivándole los planillones y medios ópticos.

4. Verificación de las firmas

Está a cargo del Reniec, que puede solicitar a los promotores de la iniciativa el levantamiento de observaciones. Validadas las firmas, se deriva lo actuado al JNE.

5. Pronunciamiento del JNE

El ente electoral emite una resolución señalando si procede o no la iniciativa, para lo cual analiza que esté acorde al marco legal y constitucional.

VIDEO RECOMENDADO: