1Le système politique français – communément dénommé « V^e République » – est généralement décrit comme un assemblage de régime parlementaire et de régime présidentiel, avec un président de la République élu au suffrage universel et maître la plupart du temps du pouvoir gouvernant (il nomme le premier ministre et les membres du gouvernement et, en fait sinon en droit, contrôle l’ensemble de l’activité du gouvernement) qui fait face à un parlement constitutionnellement très affaibli depuis 1958 mais qui conserve le droit de renvoyer le premier ministre et le gouvernement par le vote d’une motion de censure. Cette description n’est bien sûr pas fausse, dans ses grandes lignes, mais reste difficile à qualifier dans les catégories habituelles du droit constitutionnel et de la science politique, en dépit du succès de la notion de « régime semi-présidentiel » élaborée par Maurice Duverger1 et largement reprise dans la littérature internationale2. La référence implicite (ou pas) au « régime présidentiel » n’est en réalité qu’un leurre sémantique – la V^e République n’est en rien un régime présidentiel, n’était l’irresponsabilité politique du président de la République lorsqu’il concentre dans sa personne le pouvoir gouvernant –, et le « présidentialisme » évoqué par les commentateurs renvoie uniquement à l’élection du président au suffrage universel direct et au lien supposé entre cette élection et la place prééminente qu’il peut occuper au sein du pouvoir gouvernant. Le « présidentialisme » désigne alors plus une pratique qu’un type de régime3.

2Pour la plupart des commentateurs, cette pratique résulte de la mise en place (à la suite de la réforme constitutionnelle de 1962) d’un double circuit – parallèle (bien que décalé dans le temps avant la réforme constitutionnelle de 2000) mais lié – de légitimation et d’attribution du pouvoir de gouverner : les élections législatives et l’élection présidentielle qui mobilisent le même électorat. La pratique présidentialiste de la V^e République – autrement dit la concentration du pouvoir gouvernant dans la personne du président de la République et la mise du trophée présidentiel au cœur de la compétition politique – serait donc l’effet mécanique de l’instauration de ce double circuit électoral. L’hypothèse est séduisante, mais elle est fausse, comme le montre bien l’analyse comparée des systèmes politiques européens (partie 1). La particularité institutionnelle du système politique français est due en réalité à un phénomène qualifié (depuis les années 1970) de fait majoritaire : l’existence d’une majorité parlementaire stable et disciplinée qui, la plupart du temps, est de la même couleur politique que le président de la République. Alors que la Constitution française a été entièrement conçue pour permettre la stabilité gouvernante en dépit de l’absence de majorité parlementaire, avec en particulier un rôle présidentiel pensé à la fois comme clef de voûte du système et arbitre entre le gouvernement et le Parlement (partie 2), l’apparition de ce « fait majoritaire » a bouleversé profondément le système initialement conçu, aggravant le déséquilibre originel des pouvoirs, consacrant la prééminence présidentielle et enfonçant le Parlement dans une crise durable à laquelle la récente révision constitutionnelle (2008) n’a apporté aucune solution (partie 3).

1. La prééminence présidentielle

3Dans un régime parlementaire « classique », la légitimité du pouvoir gouvernant provient des élections législatives. L’attribution du pouvoir gouvernant, quel que soit le mécanisme de désignation du premier ministre, dépend toujours en dernière instance du Parlement (ou de l’une de ses chambres), qui peut d’ailleurs, à tout moment, mettre fin à ses fonctions. Certes, dans les démocraties parlementaires modernes, le Parlement joue un rôle beaucoup plus effacé qu’auparavant, même s’il peut rester important4. Aujourd’hui, dans la plupart des régimes parlementaires, en particulier en Europe, le centre du pouvoir a clairement basculé au profit du premier ministre, leader d’une coalition majoritaire constituée préalablement aux élections législatives, au point qu’on parle couramment d’un « régime primo-ministériel » pour désigner ce qu’on appelait jadis un « régime parlementaire », et que le leadership de ce premier ministre est tout aussi habituellement analysé comme traduisant une « présidentialisation » de la fonction de chef du gouvernement5. Mais cette domination primo-ministérielle ne remet pas en cause le fondement du parlementarisme : les gouvernants dépendent toujours du résultat des élections législatives, qui servent à désigner, dans le même temps, les députés, la configuration gouvernementale et le chef du gouvernement lui-même, et les gouvernants doivent toujours leur maintien au pouvoir en cours de législature à la confiance renouvelée de la majorité qui les a conduits au pouvoir.

4Dans les démocraties parlementaires, cette situation n’est pas fondamentalement bouleversée quand au circuit « classique » de légitimation et de dévolution du pouvoir gouvernant, qui emprunte donc la voie des élections législatives, s’en ajoute un autre : l’élection directe du président de la République au suffrage universel6. Du moins tant que le président de la République, même armé de la légitimité du suffrage, et disposant de pouvoirs lui permettant de participer au pouvoir gouvernant, ne prétend pas (ou n’est pas en position de) diriger le gouvernement. C’est ce que montre bien l’analyse politique comparée7. Une forte proportion (12/27) des systèmes politiques européens sont ainsi « bi-représentatifs » – caractérisés par l’existence d’un double circuit de légitimation et d’attribution du pouvoir gouvernant reposant sur le suffrage universel direct – sans que cela conduise pour autant à une pratique « présidentialiste » du pouvoir gouvernant (voir le tableau 1), y compris dans les pays où le président dispose d’importants pouvoirs de gouvernant qui lui sont « propres », c’est-à-dire dont la mise en œuvre n’est pas subordonnée à un contreseing8. Certes, dans certains cas, l’élection présidentielle a été « neutralisée » par les partis politiques9, dans d’autres, il a fallu une réforme constitutionnelle pour limiter l’emprise gouvernante du président de la République10, dans d’autres encore, comme en Pologne ou en Roumanie11, des tensions endémiques existent entre le président de la République et le premier ministre, mais même lorsque le président de la République pèse fortement sur la vie politique ou joue un rôle particulier en matière de politique étrangère, aucun des homologues européens du président français ne joue un rôle comparable.

tableau 1 Les pouvoirs des présidents de la République élus au suffrage universel direct dans les pays de l’Union européenne

Source : Tableau établi d’après Emiliano Grossman et Nicolas Sauger, Introduction aux systèmes politiques nationaux de l’UE, op. cit., p. 123-124.

5L’analyse politique comparée permet donc de contester l’affirmation – courante en France – selon laquelle c’est parce qu’il est élu au suffrage universel direct que le président de la République est en fait, au-delà même de la lettre de la Constitution, investi de la direction du pouvoir gouvernant. Même si le président français cumule sans doute plus de pouvoirs que ses homologues européens désignés dans des conditions identiques – comme le démontre le tableau ci-dessus –, l’élection du président au suffrage universel direct n’est donc pas une condition suffisante pour lui assurer une suprématie au sein du pouvoir gouvernant, ni même pour installer le trophée présidentiel au centre de la compétition politique. De même, faut-il ajouter, que l’élection directe du chef du gouvernement n’est pas la condition nécessaire d’un pouvoir gouvernant fort (les premiers ministres allemand, espagnol ou encore anglais ne sont pas élus directement au suffrage universel direct mais jouissent d’une autorité et d’une prééminence incontestables). La spécificité française n’est donc pas l’élection du président de la République au suffrage universel direct, mais le fait qu’il soit en position politique de détenir une part importante du pouvoir gouvernant, avec des moyens d’actions très larges.

6Cette position, on l’a dit, il la doit au fait que, depuis le début des années 1960, il peut s’appuyer sur une majorité parlementaire stable et disciplinée, élue sur son nom, alors même que les constituants de 1958 n’avaient jamais envisagé cette hypothèse, et s’étaient même ingéniés, à l’inverse, à penser une architecture constitutionnelle permettant de résister à tous les « désordres » parlementaires. Pour appréhender la situation actuelle il est dès lors nécessaire de comprendre combien elle est aux antipodes du projet constitutionnel de 1958.

2. Le problème de la majorité parlementaire et l’architecture constitutionnelle

7Si l’objectif premier de la Constitution de 1958 était de renforcer le pouvoir gouvernant – dans le cadre maintenu d’un régime de type parlementaire –, tous les commentateurs comme les rédacteurs de la Constitution avaient bien à l’esprit que cet objectif ne pouvait être atteint si l’instabilité des relations entre partis et l’indiscipline intra-partisane conduisaient, comme sous la IV^e République, à une instabilité gouvernementale chronique. Pour cette raison, même si cela n’apparaît pas de façon toujours très explicite, le problème de la majorité parlementaire est au cœur des préoccupations des constituants. On peut même dire que le problème de la majorité – de son absence serait-il plus juste d’écrire – est ce qui donne du sens à l’ensemble du dispositif de rationalisation du parlementarisme mis en place en 1958. Pour les contemporains de l’élaboration de la nouvelle constitution, la « majorité », telle que nous la concevons de nos jours, cohérente et disciplinée, prévisible et durable, parfois « plurielle » et néanmoins réelle, n’est en effet qu’une pure abstraction, un idéal, un horizon improbable. Si le phénomène majoritaire est connu bien avant la V^e République, il ne renvoie pas alors à un regroupement partisan constitué préalablement à une consultation électorale et soutenant fidèlement le gouvernement sur la durée d’une législature. Au lendemain des élections législatives, si certains partis peuvent être exclus des coalitions participant au gouvernement (ce sera le cas des gaullistes et des communistes sous la IV^e République), il est difficile de tracer une frontière nette et durable entre l’« opposition » et la « majorité ». Nul ne songe, donc, à la fin des années 1950, à la possibilité d’une majorité parlementaire stable et disciplinée soutenant le gouvernement tout au long des cinq années d’une législature. À l’exception du parti communiste, fortement discipliné et qui recueille (lors des élections législatives de 1956) plus du quart des suffrages – et qui inquiète les autres forces politiques pour ces deux raisons –, le système politique français semble condamné à un multipartisme faiblement structuré.

8On comprend alors pourquoi dans l’esprit des constituants de 1958, mais aussi des différents commentateurs politiques, les nouvelles institutions doivent s’adapter à cette donnée apparemment immuable. La V^e République est donc avant tout pensée comme un dispositif institutionnel qui permet de suppléer à l’absence, pensée comme quasi structurelle, d’une véritable majorité de gouvernement. Il faut pouvoir gouverner sans majorité, et donc donner les moyens au gouvernement de se maintenir et de mener à bien sa politique en l’absence d’une majorité le soutenant solidement. « Parce qu’en France, la stabilité gouvernementale ne peut résulter de la loi électorale, il faut qu’elle résulte au moins en partie de la réglementation constitutionnelle », constate ainsi Michel Debré, en août 1958, dans son discours devant le conseil d’État. Et il poursuit : « Voilà qui donne au projet son explication décisive et sa justification historique. »

9Il en résulte une architecture constitutionnelle très cohérente par rapport à l’objectif poursuivi. Il s’agit, tout d’abord, de renforcer l’autonomie du gouvernement, de le rendre moins dépendant du Parlement, en particulier lorsqu’il s’agit d’élaborer des politiques publiques (notamment à travers des normes juridiques), et de le mettre à l’abri, dans le même temps, d’un contrôle trop appuyé, intrusif, des parlementaires. Autrement dit, il s’agit d’établir une frontière la plus étanche possible entre le gouvernement et le Parlement tout en maintenant le principe – parlementaire – de la « collaboration des pouvoirs ». Si les constituants de 1958 ne font pas preuve d’une grande originalité intellectuelle, la construction d’ensemble qu’ils proposent est très sophistiquée sur le plan de l’ingénierie constitutionnelle, à la mesure du défi qu’ils se sont donné : ne pas couper entièrement le lien entre l’« exécutif » et le « législatif » – la Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 le leur interdit – mais réussir à garder les parlementaires à distance du pouvoir gouvernant. Jamais sans doute, au cours de deux siècles d’histoire du parlementarisme pourtant riche d’innovations constitutionnelles, on n’a vu une telle débauche de moyens mis au service de la suprématie du pouvoir gouvernant, une telle combinatoire d’instruments de discipline parlementaire.

10Un Parlement légifère, bien sûr. On ne saurait lui ôter cette compétence sans le priver de sa raison d’être. Mais, désormais, il ne peut plus légiférer sur tout, comme c’était le cas auparavant. La Constitution met en place un « domaine de la loi » : dans certaines matières nobles (les libertés publiques, la définition des crimes et des délits, le statut des magistrats, l’assiette et le taux des impôts, etc.), la loi « fixe les règles » ; pour d’autres questions, précisément fixées, en apparence plus triviales mais d’une importance plus cruciale dans le gouvernement de tous les jours (comme le droit du travail), elle doit se contenter de fixer un cadre, de déterminer « les principes fondamentaux », à charge pour le gouvernement de les mettre en œuvre par décret. Tout le reste, et c’est le principal, est de la compétence du gouvernement, qui dispose de la sorte d’un domaine de compétence normative à la fois très étendu et soustrait à l’emprise parlementaire – c’est ce qu’on appelle le « domaine du règlement ». En clair, pour la plupart des politiques publiques qu’il définit et met en œuvre, et dans tous les domaines de l’action publique, le gouvernement n’est pas obligé de faire voter des lois, et donc d’en passer par le Parlement ; indépendamment du Parlement, il dispose du pouvoir d’élaborer de nombreux actes normatifs dont il décide seul de l’objet et de la portée. Cette restriction du domaine de compétence du Parlement ne suffit cependant pas aux constituants en 1958, qui décident qu’il ne peut pas non plus légiférer quand bon lui semble et décider librement de son agenda. Dorénavant, dans le cadre de sessions parlementaires à la durée restreinte, l’ordre du jour des travaux du Parlement comporte, par priorité et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui12. À cela, on peut ajouter encore que si le Parlement conserve formellement sa compétence traditionnelle en matière budgétaire – qui est à l’origine même du parlementarisme –, celle-ci est en pratique réduite à néant par l’interdiction qui est faite aux parlementaires de baisser les impôts ou d’augmenter les dépenses de l’État. La Constitution de 1958 prive ainsi le Parlement d’une très grande partie de sa mission traditionnelle qui est de faire la loi.

11Lorsque l’on instaure des frontières, il faut des gardes-barrières. C’est le rôle du Conseil constitutionnel, organe inventé pour l’occasion. L’objectif des constituants est alors d’empêcher les parlementaires de contourner les dispositions constitutionnelles qui régissent leur travail afin de reconquérir les pouvoirs que leur retire la nouvelle constitution. C’est ainsi qu’ils prévoient que le Conseil constitutionnel contrôle automatiquement les lois organiques (qui précisent le contenu de la constitution) et les règlements intérieurs des assemblées. Dans leur esprit, toutefois, la mission principale du Conseil est de protéger la frontière entre domaines de la loi et du règlement. Afin d’empêcher les parlementaires d’empiéter sur le domaine gouvernemental, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le premier ministre au cours de la procédure législative (s’il apparaît qu’une proposition de loi ou un amendement n’est pas du domaine de la loi), une fois la loi votée mais pas encore promulguée, mais aussi après la promulgation de la loi (le gouvernement peut alors demander au Conseil constitutionnel de constater le caractère réglementaire de certaines de ses dispositions, qu’il peut alors modifier par décret). Voilà ce qui s’appelle, en bon français, « verrouiller ».

12Assignés à un domaine de compétences très restreint, dépendants du bon vouloir gouvernemental pour voir discutées les lois qu’ils proposent, soumis au contrôle du Conseil constitutionnel – qui s’avérera dans un premier temps très tatillon –, les parlementaires ne peuvent plus débattre à leur gré et à leur rythme des textes que leur soumet le gouvernement. De l’examen des projets ou des propositions de loi en commission – dont le nombre a été limité afin d’empêcher qu’elles ne constituent des « contre-ministères » pouvant concurrencer le gouvernement – jusqu’à leur discussion en séance publique, le gouvernement détient tous les leviers. Il dispose notamment d’armes permettant de limiter ou de contraindre le droit d’amendement des parlementaires, comme le recours au « vote bloqué », procédure par laquelle, à tout moment de la discussion, il peut demander un vote sur tout ou partie de son texte en ne retenant que les amendements qu’il propose ou accepte. Et c’est bien sûr le gouvernement qui maîtrise les relations entre les deux chambres. En cas de désaccord entre l’Assemblée nationale et le Sénat, il peut faire durer la « navette » entre les deux assemblées, chercher un compromis en réunissant une commission mixte paritaire (composée d’un nombre égal de députés et de sénateurs) ou encore donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. La subordination du Parlement au pouvoir gouvernant est flagrante.

13Ce n’est pourtant pas suffisant. La Constitution permet en effet au pouvoir gouvernant de contourner le Parlement lorsque cela lui semble nécessaire. Grâce à la procédure des ordonnances – pour laquelle l’accord du Parlement est toutefois nécessaire –, le gouvernement peut prendre, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Mieux, plus rare bien sûr, mais symboliquement central, le président de la République peut utiliser la procédure du référendum pour faire adopter directement par le peuple certains textes de loi.

14Le Parlement n’est pas seulement législateur. Il est aussi, et c’est tout aussi important, un organe de contrôle politique du gouvernement. C’est même là le principe fondamental des démocraties parlementaires : la responsabilité politique du gouvernement devant la ou les assemblées élues ; c’est même là la fonction principale des parlements dans les démocraties modernes. Privé de l’essentiel de ses compétences normatives, le Parlement de la V^e République voit-il alors sa fonction de contrôle gouvernemental renforcée ? La solution eut été logique, et bienvenue même. C’est oublier qu’il s’agissait moins en 1958 de penser une démocratie équilibrée que le renforcement du pouvoir gouvernant. Si la V^e République reconnaît le principe de la responsabilité politique du gouvernement, elle le fait de façon extrêmement restrictive. Désormais, les « interpellations » – les mises en demeure adressées au gouvernement l’invitant à s’expliquer de sa politique – sont formellement proscrites, de même que le vote par les parlementaires de résolutions de politique générale13. Des commissions d’enquête parlementaires sont bien instaurées, mais les conditions posées à leur fonctionnement les privent d’une véritable efficacité. Quant à la procédure de mise en cause directe de la responsabilité du gouvernement, la « motion de censure », susceptible de conduire ce dernier à démissionner, elle est si contraignante qu’elle n’a abouti qu’une fois, en 1962. Le vote de la motion de censure obéit à une logique très particulière : seuls sont recensés les votes explicitement favorables à la censure et celle-ci ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. Ce qui revient à considérer les abstentions comme des votes de soutien au gouvernement… Pensant que les gouvernements ne disposeraient jamais d’une majorité parlementaire stable et disciplinée, les constituants ont trouvé une solution aussi simple qu’élégante dans son principe pour protéger les gouvernants des humeurs critiques des parlementaires : « Qui ne dit mot consent. »

15On le voit, avec la Constitution de la V^e République il s’agit bien de l’imposition dans l’architecture constitutionnelle d’une nouvelle hiérarchie des pouvoirs ; hiérarchie d’autant plus marquée que la Constitution rompt le cordon ombilical qui reliait jusqu’alors le gouvernement au Parlement. L’instauration d’une incompatibilité entre mandat parlementaire et fonction ministérielle constitue à cet égard une innovation considérable alors que le cumul était jusqu’alors considéré comme un élément constitutif de la tradition parlementaire et de la carrière politique. Par là, implicitement, est légitimée la nomination de ministres ne provenant pas des rangs parlementaires. Surtout, la Constitution n’oblige plus explicitement le premier ministre à demander la confiance de l’Assemblée nationale au moment de son entrée en fonction, cette procédure d’« investiture » qui joua un rôle si crucial lors des républiques précédentes. Le premier ministre, nommé par le président de la République, gouverne dès sa prise de fonction sans devoir attendre la bénédiction préalable du Parlement.

16Symétriquement, on assiste à un renforcement (et à une pleine reconnaissance constitutionnelle) de l’autonomie du gouvernement, qui n’est plus seulement un « pouvoir exécutif », c’est-à-dire un organe subordonné à la volonté parlementaire ou, du moins, pouvant être considéré comme le « bras exécutant » des délibérations du parlement, sans véritable autonomie ni volonté propre. Sa mission constitutionnelle est explicitement celle de déterminer et de conduire la politique de la nation (art. 20). Si le premier ministre demeure chargé de l’exécution des lois (art. 21), c’est en réalité d’une législation dont il a eu l’initiative à titre principal. Avec la Constitution de 1958, le gouvernement devient donc pleinement gouvernant. Mais le gouvernement n’est pas tout le pouvoir gouvernant. Ce dernier appartient également, pour partie, et selon une géométrie variable, au président de la République. Si ce dernier n’appartient pas stricto sensu au gouvernement, il participe pleinement, en droit ou en fait, au pouvoir gouvernant, et y occupe même, la plupart du temps comme on l’a dit, une position prééminente. D’où la nécessité de différencier le gouvernement du pouvoir gouvernant lorsque l’on parle de la V^e République14.

17Le rôle présidentiel est la pièce maîtresse de cet édifice. Il se situe dans une position à la fois centrale et excentrée – en cela les institutions de la V^e République s’apparentent moins à la belle simplicité de l’architecture romane qu’à l’art baroque, voire à un certain kitsch constitutionnel –, au confluent des rapports entre le gouvernement et le Parlement. Nous sommes là au cœur du projet politique de la V^e République dans son rapport à la question de la majorité parlementaire. Ce projet n’est pas d’une grande originalité dans son inspiration. Depuis plus d’un demi-siècle, les différents réformateurs font de la figure présidentielle le vecteur principal d’une « modernisation » espérée de la vie politique15, et contrairement à ce qu’a pu dire le président Félix Faure (1895-1899), y compris après la « Constitution Grévy » qui a suivi la crise du 16 mai 1877, le président de la République n’a jamais été, sous les Républiques précédentes, une « Reine d’Angleterre », une simple figure protocolaire vouée, selon l’expression consacrée, à « inaugurer les chrysanthèmes16 ». Pour autant, même s’il y a assurément une forte continuité entre la figure présidentielle qui se constitue au XIX^e siècle et celle d’aujourd’hui17, la conception de la présidence de la République de la Constitution de 1958 marque une profonde rupture.

18Comme les totems des religions primitives, les constitutions reposent généralement sur des idées générales, pour ne pas dire simples, qui sont aussi, souvent, des figures de l’ennemi. Pour la V^e République, l’idée est la suivante : seul le président de la République peut préserver du désordre endémique produit par la compétition politique, peut subsumer la pluralité bigarrée et antagonique des intérêts sociaux et politiques dans l’unité du bien commun. Quel est l’ennemi ? La politique qui divise, exacerbe les passions, opprime les minorités, autrement dit, pour parler la langue vernaculaire du gaullisme : le « régime des partis ». Le président de la République, comme le dit Michel Debré en août 1958, doit être « dans notre France, où les divisions intestines ont un tel pouvoir sur la scène politique, le juge supérieur de l’intérêt national ».

19Le rôle présidentiel a tout entier été conçu avec cet objectif-là : résister à la division parlementaire – pensée comme inhérente à la démocratie représentative – et à l’instabilité gouvernante à laquelle, selon les contemporains, elle conduit inéluctablement. La métaphore architecturale employée par Michel Debré – le président de la République comme « clé de voûte des institutions » – sonne particulièrement juste, et l’expression connaîtra une fortune considérable. Pour les constituants, le président doit bien être ce point géométrique où vont venir s’équilibrer, en renforçant par là même l’édifice, les forces antagoniques. Si, aujourd’hui, Guy Carcassonne a raison de dire qu’il serait plus approprié de parler, à propos du président de la République, de « la flèche de l’édifice » constitutionnel, le premier ministre occupant cette fonction de « clé de voûte18 », telle n’est pas la vision que pouvaient en avoir les constituants et les différents commentateurs. Tel n’est pas en tout cas le projet politique de la V^e République.

20C’est bien pour cela que le président de la République, tel qu’il est conçu à l’origine par les théoriciens du régime, n’est pas un « représentant ». Il est un « organe » de l’État, cet État que les spécialistes de droit de la fin du XIX^e siècle ont pensé comme la personnification de la nation, comme son véritable représentant – pour s’opposer, déjà, à la représentation parlementaire accusée de confisquer la souveraineté du peuple à son profit. Un « organe » de l’État, comme le concevait le grand juriste de la III^e République Raymond Carré de Malberg, agit « non comme le représentant d’une volonté supérieure, mais comme l’agent libre de la nation » et se détermine alors en toutes choses par sa « volonté propre ». Voilà le président en majesté – car c’est bien d’un principe monarchique dont il s’agit au final. Le « pouvoir d’État » dont il est l’incarnation – nous reprenons ici les mots du politologue Georges Burdeau en 1959 –, c’est « l’énergie de la nation entière », capable d’« exprimer le vouloir-vivre de la France tout entière », de maintenir « la cohésion et […] la grandeur française19 ».

21Le projet de 1958 est limpide. Le président de la République n’est plus dépendant, pour sa désignation, des parlementaires et peut dès lors, du moins dans l’esprit des constituants, s’élever au-dessus des querelles partisanes. Dorénavant, il doit être élu par un collège « élargi » (les parlementaires, les conseillers généraux et les délégués des conseils municipaux), un peu plus de 80 000 « grands électeurs » pour voir s’exprimer la France « profonde », celle qui, depuis ses 36 000 clochers, est insensible aux modes, aux passions idéologiques, aux exaltations partisanes, celle qui sait rester les pieds sur terre, bien ancrés dans la terre de France.

22Le « pouvoir d’État » n’est pas sans pouvoirs, bien évidemment. Non pas ceux de « l’intendance », pour reprendre l’expression prêtée au général de Gaulle, mais ceux de l’État justement, ceux qui visent à prévenir le conflit, à sauvegarder l’unité, à assurer la continuité, à réparer s’il le faut les effets délétères de la discorde endémique des forces politiques en compétition. Le « pouvoir d’État » tranche, arbitre. Il n’est pas d’un camp politique. S’il doit choisir, il se détermine par lui-même. Inutile de revenir longuement sur les compétences attribuées par la Constitution au président de la République. La nomination discrétionnaire du premier ministre (et la pratique fait ajouter : son congédiement tout aussi discrétionnaire), le droit d’en appeler au peuple par référendum, de trancher un conflit entre l’Assemblée nationale et le gouvernement par la dissolution de la première, de saisir le Conseil constitutionnel d’une loi ou d’un traité international soupçonnés d’être contraires à la Constitution, d’instaurer une dictature temporaire de salut public « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire […] sont menacées » (art. 16), voilà qui relève assurément du « pouvoir d’État ». L’ingénierie constitutionnelle, dont la subtilité échappe le plus souvent au profane mais qui a son importance, fait d’ailleurs bien les choses. Tous ces pouvoirs sont dispensés de contreseing. La signification de cette absence de contreseing est simple : le souverain d’État ne saurait déléguer à d’autres le poids de ses responsabilités.

23Les constituants ne sont cependant pas des naïfs. Ce souverain d’État qu’ils façonnent, qui est censé assurer « par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État » (art. 5), doit pouvoir, le cas échéant, jouer un rôle plus actif, participer à la bataille politique, disposer de leviers lui permettant de peser sur la décision gouvernementale. À l’évidence, un président-arbitre ne saurait suffire pour faire face aux effets néfastes de la zizanie parlementaire ou pour imposer son arbitrage au gouvernement. Nommer le premier ministre, dissoudre l’Assemblée nationale, en appeler au peuple par la voie du référendum, saisir le Conseil constitutionnel ou encore prendre les pleins pouvoirs en cas de crise sont certes des attributions essentielles, mais elles ne peuvent servir à gouverner. Il n’est alors pas d’autre solution, pour les constituants, que faire redescendre le président de la République de son piédestal arbitral pour le mêler, le moins possible mais certainement, aux tâches plus communes du gouvernement de la France. Pas les plus subalternes bien sûr, pas celles qui risqueraient de le mettre en première ligne sur le front parlementaire, qui le mêleraient de trop près aux joutes partisanes avec le danger d’en être contaminé, mais celles qui lui permettent d’intervenir au cœur du pouvoir gouvernant. C’est ainsi qu’il préside le Conseil des ministres, en contrôle l’ordre du jour, signe les décrets et les ordonnances qui y sont délibérés, nomme à cette occasion aux emplois supérieurs, civils et militaires, de l’État. S’il ne dispose pas formellement de l’initiative des lois, tous les projets gouvernementaux passent entre ses mains, c’est lui qui décide de la réunion des chambres en session extraordinaire et il peut demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi avant sa promulgation. L’ingénierie constitutionnelle est une nouvelle fois mise à contribution : cette fois, les décisions « gouvernantes » du président de la République sont « contresignées », leur responsabilité est endossée par le premier ministre et les ministres chargés de leur application. En effet, il ne saurait être question que le « pouvoir d’État », lorsqu’il se fait immédiatement gouvernant, soit à la merci des équilibres partisans et de la censure parlementaire.

3. Les effets du « fait majoritaire »

24Ce schéma d’ensemble, sophistiqué et répondant de façon très intelligente aux préoccupations des constituants, va être cependant profondément bouleversé par une recomposition progressive mais de grande ampleur du système de partis et une bipolarisation des forces politiques. À partir des élections législatives de 1962, tous les gouvernements de la V^e République bénéficieront d’une majorité à l’Assemblée nationale. Certes, ces majorités parlementaires présentent des visages très divers, et les regroupements majoritaires vont se faire sur des fondements ou des clivages très différents, tandis que le sens même de la notion de majorité va se modifier avec l’apparition de l’idée de « majorité présidentielle ». Il n’en reste pas moins que, pour la première fois dans l’histoire de la République en France, la vie politique se structure durablement autour de camps fortement marqués politiquement. Ce qui n’est, au début, qu’une « divine surprise » pour les partisans du général de Gaulle, va devenir, dans le langage des commentateurs, le « fait majoritaire ». Et ce « fait majoritaire » va finir par devenir un élément constitutif du régime aux yeux des observateurs, au point que l’on a pu qualifier la V^e République de « parlementarisme majoritaire ».

25Le « fait majoritaire » va immédiatement profiter au rôle présidentiel qui, dès les premiers mois du nouveau régime (dans un contexte de crise profonde, lié principalement à la guerre d’Algérie), avait déjà connu une inflexion sensible. Le président de la République, le général de Gaulle, n’a jamais été un simple « arbitre », mais bien un gouvernant, accaparant la direction du gouvernement, n’hésitant pas à changer de premier ministre sans en informer le Parlement et en dehors de tout contexte électoral. Lorsqu’en 1965, le président de la République trouvera une légitimité supérieure dans son élection au suffrage universel, le pli est déjà pris et Guy Carcassonne a raison de noter que « ce n’est pas le mode d’élection qui fait la puissance présidentielle, mais il apparaît au contraire que c’est bien la puissance présidentielle qui a fait le mode d’élection20 ». Chef de fait du gouvernement, pouvant s’appuyer désormais sur une majorité à ses couleurs au sein du Parlement, bénéficiant de surcroît de l’onction du suffrage universel, le président de la République peut devenir ce personnage aussi central que puissant que décrivent tous les commentateurs. La « majoritarisation » du régime (existence d’une majorité parlementaire stable et homogène) et sa « présidentialisation » (primauté du président de la République au sein du pouvoir gouvernant et structuration de la compétition politique par la conquête du poste présidentiel) – sont en réalité inséparables : le président de la République tient l’essentiel de ses pouvoirs du « fait majoritaire ». Si le président Sarkozy a poussé à son extrême, depuis son élection en 2007, l’affirmation de la prééminence du rôle présidentiel, elle existe en réalité depuis 50 ans et ses conditions de possibilité sont les mêmes depuis le milieu des années 1960.

26Mais au-delà du constat que la prééminence présidentielle, au sortir de la guerre d’Algérie, n’a pu se consolider et prospérer qu’en raison de cette recomposition du système de partis et de sa bipolarisation stable, le « fait majoritaire » bouleverse l’ensemble de l’économie du système politico-institutionnel français. C’est en fait toute l’architecture constitutionnelle qui se trouve bancale. Pensée pour réduire le rôle d’un Parlement jugé structurellement instable et indiscipliné, et renforcer symétriquement le gouvernement, avec un garde-fou présidentiel en cas de crise, voilà qu’elle abrite un jeu politique très différent : un président de la République tout-puissant, ayant accaparé l’essentiel du pouvoir gouvernant, et s’appuyant sur une majorité parlementaire à sa dévotion ; de fait, un président de la République sans interlocuteurs institutionnels et, plus grave, sans contrepouvoirs à la mesure de sa puissance. C’est le paradoxe de la V^e République. Paradoxe qui explique sans doute pourquoi un tel régime est aussi difficile à qualifier dans les catégories habituelles du droit constitutionnel et de la science politique.

27Le « fait majoritaire » a eu de nombreux effets. Cette transformation structurelle de la vie politique a d’abord permis l’alternance au pouvoir (depuis 1981) et la « cohabitation » (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002)21. Elle s’est également accompagnée d’une transformation très profonde des relations entre le Parlement et le pouvoir gouvernant, qui a pu affecter le sens même de certaines dispositions constitutionnelles (ainsi, par exemple, la dissolution de l’Assemblée nationale n’est plus une arme d’arbitrage présidentiel en cas de crise entre le gouvernement et les députés, mais un outil pour façonner une majorité parlementaire accordée à celle qui a élu le président de la République), ou conduire à certaines révisions de la Constitution (comme l’élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel, en 1974, aux parlementaires – en réalité, à l’opposition). Elle a aussi progressivement conduit à un aggiornamento du travail parlementaire, marqué notamment, à partir de 1981, par la montée en puissance des groupes parlementaires et leur rôle de « disciplinarisation » des élus de chaque camp. Mais, elle a surtout produit une subordination accrue des parlementaires. Si désormais, grâce au « fait majoritaire », le Parlement n’est plus un facteur structurel d’instabilité, le pouvoir gouvernant conserve en revanche toutes ses armes constitutionnelles pour le discipliner, entraînant un déséquilibre encore plus marqué entre les pouvoirs, mais aussi la disparition de toute « vie » politique parlementaire. Et cela d’autant plus que, désormais à la tête de petites entreprises politiques personnelles, la plupart des parlementaires – de plus en plus « professionnalisés » et cumulant pour près de 90 % d’entre eux un mandat local et un mandat national – occupent en fait l’essentiel de leur temps à soigner leur clientèle électorale et à consolider leur fief local.

28Réduit dans ses attributions constitutionnelles, le Parlement n’est plus aujourd’hui qu’une sorte d’ectoplasme muselé par la discipline majoritaire. Le désinvestissement chronique des parlementaires et leur absentéisme sont dus en effet pour une part importante à la tutelle du gouvernement sur le travail de la majorité, et à celle des groupes politiques sur les députés qui leur sont affiliés. La forte discipline de vote dans la plupart des groupes parlementaires, la très faible autonomie des parlementaires de la majorité par rapport au gouvernement et l’absence presque totale de marge de manœuvre pour l’opposition ne favorisent assurément pas l’initiative des parlementaires. Certes, il existe aussi d’autres raisons que le seul « fait majoritaire » pour expliquer cet inexorable déclin du Parlement en France. La principale raison du désinvestissement des députés et sénateurs – en tout cas la plus soulignée par les commentateurs – tient sans doute au cumul par les parlementaires de leur mandat national et d’un mandat local, parfois très important (président d’une région ou d’une grande ville). De fait, deux tiers des collaborateurs de parlementaires travaillent dans la circonscription électorale de leur patron, et les parlementaires sont rarement présents plus de deux jours par semaine à l’Assemblée nationale ou au Sénat. Ceci s’explique également, pour les députés, par le fait que le mode de scrutin qui sert à leur élection impose une très forte présence dans les circonscriptions électorales pour leur assurer une chance de réélection. Mais il faut noter que la progression du cumul des mandats – qui était à peu près stable depuis la IV^e République – est bien liée, à partir des années 1970, au « fait majoritaire », c’est-à-dire aux stratégies partisanes de contrôle de fiefs électoraux locaux afin d’asseoir leur assise.

29Il ne faut bien sûr pas tout imputer au « fait majoritaire ». En raison de la mondialisation et de l’européanisation des politiques publiques, les parlementaires perdent de plus en plus de capacité d’initiative. Sur la période 2002-2007, le Parlement a adopté 436 lois, mais la ventilation de ces lois est très instructive : 160 sont d’origine gouvernementale, 55 d’origine parlementaire et, surtout, 222 visent à autoriser la ratification d’un traité ou d’une convention internationale. Autrement dit, aujourd’hui, plus de la moitié des lois ne font qu’entériner des accords internationaux négociés par le pouvoir gouvernant sans que le Parlement ait un droit de regard dessus. Il en va de même, quoique de façon différente, pour la transposition de la législation européenne dans la législation française. Entre 2002 et 2007, moins de 20 % des directives européennes ont nécessité l’intervention du législateur pour être transposées en droit français, et lorsqu’il était compétent, le Parlement a délégué, la plupart du temps, son pouvoir (limité) au gouvernement, ou bien a adopté la législation européenne par « paquet » sans véritablement en débattre. Si, à la suite de trois révisions constitutionnelles (1992, 1999, 2008), à l’occasion de la ratification des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne, le rôle des parlementaires s’est accru en matière européenne – ils sont mieux informés en amont sur les projets d’actes juridiques de l’Union européenne et peuvent désormais adopter des résolutions sur ces textes –, le Parlement français reste très largement en retrait par rapport à la politique européenne. Cette situation n’est pas propre à la France, mais force est de constater que les parlementaires français, saisis par le corset du « fait majoritaire », ne font rien pour essayer de regagner de l’influence ou du pouvoir sur ces questions.

30Cette situation générale a un double effet délétère sur le fonctionnement du Parlement et le travail des parlementaires. Elle favorise d’une part les stratégies d’obstruction des parlementaires de l’opposition, et parfois même d’une partie de la majorité, notamment par l’utilisation disproportionnée de leur droit d’amendement. Le phénomène n’est pas nouveau, mais il a pris récemment des proportions inédites en dépit d’une très ferme intervention du Conseil constitutionnel. Depuis 1981, on assiste à une véritable inflation des amendements. Sous la XI^e législature (1997-2002), 50 851 amendements ont été déposés à l’Assemblée nationale. Sous la XII^e législature (2002-2007), ce chiffre a été presque multiplié par cinq (243 259 amendements déposés). D’autre part, et à l’inverse en quelque sorte, la faiblesse du rôle des parlementaires les conduit à un repli sur un rôle d’intercesseur d’intérêts particuliers. On en trouvera la meilleure illustration dans l’inflation récente des « questions écrites » posées au gouvernement (plus de 30 000 en 2006 à l’Assemblée nationale, contre moins de la moitié en 2002). Ces « questions » qui sont adressées aux ministres dans le but soit d’obtenir des éclaircissements sur la législation, soit de faire préciser un aspect de la politique du gouvernement, sont en réalité de plus en plus utilisées par les parlementaires pour transmettre des demandes de leurs électeurs.

31Cette crise structurelle du Parlement est d’autant plus problématique que se pose de plus en plus la question de la « qualité » de la représentation politique. Au cœur de cette question, il y a bien sûr le mode d’élection des députés au scrutin uninominal majoritaire à deux tours (avec un seuil d’accès au second tour). Ce mode de scrutin a des effets importants sur la transformation des voix en sièges (voir Tableau 2). Lors des législatives de 1997 et 2002, le vainqueur de l’élection emporte, en proportion, presque deux fois plus de sièges qu’il n’a obtenu de voix au 1^er tour. Ainsi, le Parti socialiste (PS) qui a obtenu 23,5 % des voix au 1^er tour obtient 43,3 % des sièges au terme du second tour des législatives de 1997. De façon encore plus spectaculaire, l’Union pour un mouvement populaire (UMP) avec 33,3 % des voix au 1^er tour des législatives de 2002 réussit à obtenir au final 63,25 % des sièges. En 2007, la situation est un peu plus équilibrée même si la prime au vainqueur reste très importante (et lui permet en tout cas d’avoir la majorité absolue des sièges). En raison de la bonne implantation de leurs députés mais aussi d’accords pré-électoraux au sein de chaque coalition, les partis politiques de « second rang » – comme le Parti communiste (PC) – peuvent obtenir des sièges dans une proportion presque équivalente à leur résultat en termes de suffrages, et peuvent même parfois tirer profit du mode de scrutin lorsque la conjoncture politique leur est favorable. A contrario, quand un parti sort de ce système d’alliances, comme l’Union pour la démocratie française (UDF) en 2007, la sanction est très lourde. Avec ce mode de scrutin, des partis faiblement implantés électoralement – c’est le cas des Verts – sont laminés électoralement et ne doivent les sièges qu’ils obtiennent qu’à leur présence dans une coalition partisane. Il est pratiquement impossible d’être élus à l’Assemblée pour les candidats d’organisations politiques – comme le Front national (FN), mais l’on pourrait également évoquer l’extrême gauche – qui n’appartiennent pas à des coalitions à vocation majoritaire.

tableau 2 Les effets de distorsion du scrutin majoritaire. Résultats en voix et en sièges des principaux partis français aux élections législatives de 1997, 2002 et 2007
(En % des suffrages exprimés et des sièges à l’Assemblée nationale)

* Ont été ajoutés pour 2007 les anciens députés UDF ralliés à la candidature présidentielle de Nicolas Sarkozy qui ont été élus avec les voix de l’UMP
** Soit un député, dont l’élection sera ensuite invalidée par le Conseil constitutionnel.

32Cet effet de déformation de la représentation des différents courants politiques est accentué par le fait que les partis de gouvernement ont depuis une vingtaine d’années une base électorale de plus en plus faible, en raison de la montée de l’abstention et de la croissance des votes en faveur des partis d’extrême gauche ou d’extrême droite. Comme le démontre le Tableau 3, alors qu’à la fin des années 1960 les coalitions de gauche et de droite rassemblaient presque 80 % des électeurs inscrits, elles en rassemblent moins de 50 % depuis les années 2000.

tableau 3 La représentativité électorale des partis de gouvernement depuis 1958
(En % des inscrits au 1^er tour des législatives)

* Socialistes, communistes, radicaux de gauche, verts et divers gauche.
** Gaullistes, centristes et divers droite.

33À ce premier constat, il faut ajouter que si la réforme de la parité en 2000 a eu des effets non négligeables (18,5 % des députés sont des femmes en 2007 contre 10,9 % en 1997), ce mode de scrutin freine la féminisation de l’Assemblée nationale22. Il en va de même, mais de façon beaucoup plus accentuée, pour ce que l’on nomme les « minorités visibles », et en particulier les citoyens issus de l’immigration africaine et maghrébine. Ces inégalités de représentation valent aussi pour les générations. On assiste à un vieillissement des parlementaires, bien au-delà du simple effet « naturel » de vieillissement des enfants du baby-boom. En 1981, 38,1 % des députés avaient moins de quarante-cinq ans ; ils ne sont plus que 13,2 % en 2007. Aujourd’hui, les plus de cinquante-cinq ans représentent la majorité absolue des députés (59 %, contre 48 % en 2002). Pour le dire de façon plus imagée : il y a neuf députés de plus de soixante ans pour un représentant de moins de quarante23… Ce vieillissement accentue la faible rotation du personnel politique, de plus en plus professionnalisé et très fortement implanté localement grâce à la pratique du cumul des mandats locaux et nationaux. Si on ajoute à tout cela les caractéristiques socioprofessionnelles des députés (avec notamment une très forte surreprésentation des députés issus de la fonction publique, enseignants ou cadres supérieurs, et une sous-représentation des employés et des ouvriers – 6 % des députés proviennent de ces catégories sociales qui représentent plus de la moitié de la population active), on peut comprendre pourquoi la question de la représentativité des députés se pose avec autant d’acuité. L’Assemblée nationale, pour le dire un peu brutalement, est une sorte de club de mâles blancs bourgeois et sexagénaires, élus, tous camps confondus, par moins de la moitié du corps électoral.

34Certains éléments de cette crise du Parlement sont parfaitement reconnus par tous les camps politiques. Le comité présidé par l’ancien premier ministre Édouard Balladur, chargé par Nicolas Sarkozy, en juillet 2007, de faire des propositions en vue d’une future révision de la constitution, avait parfaitement identifié le problème posé par le « fait majoritaire » et proposé un cadre pour lui trouver une solution – sans toucher cependant au rôle gouvernant du président de la République.

35Comme le disait en substance le Comité Balladur – avec bien sûr beaucoup de précautions de langage – la solution ne consisterait pas tant à donner plus de pouvoirs au Parlement, c’est-à-dire à la majorité parlementaire qui, c’est parfaitement compréhensible, est d’abord là pour soutenir le président de la République et son gouvernement. Dans un système politique marqué depuis plus de quarante ans par la bipolarisation des forces politiques et le « fait majoritaire » – et dans lequel, comme dans toutes les démocraties parlementaires européennes, le rôle du Parlement est moins de fabriquer la loi que de contrôler le gouvernement et d’évaluer les politiques qu’il conduit –, il faudrait en revanche donner de véritables marges de manœuvre à l’opposition. Pour dynamiser le travail parlementaire, il s’agissait alors pour nombre d’experts d’ouvrir notamment aux parlementaires de l’opposition un véritable droit d’initiative sur les différentes procédures de contrôle qui existent généralement dans les systèmes politiques modernes, notamment la création de commissions d’enquête, l’audition de ministres et de responsables administratifs de la conduite des politiques publiques ou encore la saisine de la Cour des comptes. Mais la révision constitutionnelle de juillet 2008 qui avait semblé, dans un premier temps, s’engager dans cette voie, y a renoncé24, laissant alors intact le paradoxe central de la V^e République. Le « fait majoritaire » a permis la stabilité gouvernante tant espérée, mais à un coût exorbitant : non pas seulement l’effacement du Parlement, mais surtout la disparition de toute démocratie délibérative en son sein.