Europa entre EE.UU. y China: ayudas masivas y nueva guerra comercial
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En un contexto marcado por la ruptura de las cadenas de suministro, la utilización geopolítica del comercio de bienes estratégicos y la aparición de escasez de productos sanitarios, alimentarios o industriales cruciales, Estados Unidos ha inventado el IRA, una política que apunta con una sola arma a tres grandes objetivos políticos: la reindustrialización, el reverdecimiento de la economía y una nueva estrategia comercial.
La ecologización de la economía estadounidense tiene la virtud de cortar de raíz cualquier crítica de proteccionismo, de obstaculización del desarrollo de China o de unilateralismo frente a los europeos. ¿Quién puede criticar seriamente el paso a las tecnologías verdes, quién puede impugnar la legitimidad de la implantación de fábricas de aerogeneradores, vehículos eléctricos o componentes electrónicos en suelo estadounidense?
Para Europa y China esta política es un reto para el que estaban desigualmente preparados.
Ciertamente, China persigue desde hace tiempo una estrategia de aumento de la potencia de estas industrias innovadoras (Plan 2025 decidido en 2015), y aspira al liderazgo mundial, en particular en componentes electrónicos, tecnologías duales por excelencia, donde pretende subvencionar sin techo, con vistas a producir y desplegar herramientas de fabricación de chips (Financial Times). Pero este plan tropezará en parte con el obstáculo estadounidense: el acceso a las tecnologías estará limitado, los flujos comerciales restringidos y el acceso a los mercados públicos muy limitado.
Para Europa, el reto es triple. Su ADN es el libre comercio, sus divisiones internas son evidentes y los recursos que moviliza en estas cuestiones son limitados. El despertar europeo es reciente y de difícil puesta en marcha.
Antes de evaluar las posibilidades del proyecto europeo de reindustrialización mediante la ecologización de la economía, volvamos a la IRA, que es uno de los modelos de referencia.
La segunda razón es el colosal déficit comercial internacional de Estados Unidos, debido principalmente al comercio de bienes (los servicios son excedentarios). En 2021, la Unión Europea tendrá un superávit de 155.000 millones de dólares en su comercio con Estados Unidos, China tendrá un superávit de casi 1.000.000 millones de dólares en 2022. Una vez más, esta prolongada situación ha llegado a considerarse problemática, entre otras cosas porque acaba repercutiendo gravemente en otras balanzas macroeconómicas: la balanza de pagos, que había repuntado después de 2007, ha empezado a hundirse de nuevo.
Durante los últimos veinte años, la mayoría de los países de la UE han tenido un cómodo superávit comercial con Estados Unidos. Es, por supuesto, el caso de Alemania, 59.000 millones de euros en 2021, Italia, 34.000 millones de euros, e incluso Francia, casi 8.000 millones de euros, país que, sin embargo, tiene un gran déficit comercial global. En cambio, entre 2011 y 2021, la UE ha registrado continuamente un déficit comercial con China, que ha pasado de 129.000 millones de euros en 2011 a 249.000 millones en 2021. Los productos chinos representan alrededor del 18% de las importaciones extraeuropeas de la UE, frente al 6% a principios de la década de 2000, con un aumento espectacular de la calidad de los productos chinos.
La ecologización de la economía estadounidense tiene la virtud de cortar de raíz cualquier crítica de proteccionismo, de obstaculización del desarrollo de China o de unilateralismo frente a los europeos. ¿Quién puede criticar seriamente el paso a las tecnologías verdes, quién puede impugnar la legitimidad de la implantación de fábricas de aerogeneradores, vehículos eléctricos o componentes electrónicos en suelo estadounidense?
Para Europa y China esta política es un reto para el que estaban desigualmente preparados.
Ciertamente, China persigue desde hace tiempo una estrategia de aumento de la potencia de estas industrias innovadoras (Plan 2025 decidido en 2015), y aspira al liderazgo mundial, en particular en componentes electrónicos, tecnologías duales por excelencia, donde pretende subvencionar sin techo, con vistas a producir y desplegar herramientas de fabricación de chips (Financial Times). Pero este plan tropezará en parte con el obstáculo estadounidense: el acceso a las tecnologías estará limitado, los flujos comerciales restringidos y el acceso a los mercados públicos muy limitado.
Para Europa, el reto es triple. Su ADN es el libre comercio, sus divisiones internas son evidentes y los recursos que moviliza en estas cuestiones son limitados. El despertar europeo es reciente y de difícil puesta en marcha.
Antes de evaluar las posibilidades del proyecto europeo de reindustrialización mediante la ecologización de la economía, volvamos a la IRA, que es uno de los modelos de referencia.
La nueva política industrial americanaLa Inflation Reduction Act (IRA, verano de 2022) prevé unos 370.000 millones de dólares de inversiones en tecnologías verdes, energías renovables, transportes y ahorro energético. La IRA se suma a la Chips Act, cuyo objetivo es relocalizar en Estados Unidos las fábricas de semiconductores utilizados en todas las actividades industriales. Esta ley asignó 52.700 millones de dólares en subvenciones para la producción de chips en suelo estadounidense. ¿Cómo se explica esta soberanía industrial, con ayudas masivas a las empresas para que produzcan en suelo americano, y proteccionismo?
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La primera razón de esta política ofensiva es la rápida desindustrialización de Estados Unidos, que ha acabado convirtiéndose en un problema político con el giro electoral de estados demócratas tradicionalmente industriales hacia el bando trumpista. La industria manufacturera aportó el 10,8% del PIB estadounidense en 2020, lejos de la proporción de Alemania (más del doble) y, sobre todo, de China (más del triple). Según la Asociación Estadounidense de Semiconductores (SIA), EE UU representa ahora solo el 12% de la capacidad mundial de producción de chips, tres veces menos que en 1990. La dependencia de Taiwán para los chips más avanzados, en un contexto en el que la independencia de la isla está amenazada, se está convirtiendo en un grave problema estratégico.La segunda razón es el colosal déficit comercial internacional de Estados Unidos, debido principalmente al comercio de bienes (los servicios son excedentarios). En 2021, la Unión Europea tendrá un superávit de 155.000 millones de dólares en su comercio con Estados Unidos, China tendrá un superávit de casi 1.000.000 millones de dólares en 2022. Una vez más, esta prolongada situación ha llegado a considerarse problemática, entre otras cosas porque acaba repercutiendo gravemente en otras balanzas macroeconómicas: la balanza de pagos, que había repuntado después de 2007, ha empezado a hundirse de nuevo.
Durante los últimos veinte años, la mayoría de los países de la UE han tenido un cómodo superávit comercial con Estados Unidos. Es, por supuesto, el caso de Alemania, 59.000 millones de euros en 2021, Italia, 34.000 millones de euros, e incluso Francia, casi 8.000 millones de euros, país que, sin embargo, tiene un gran déficit comercial global. En cambio, entre 2011 y 2021, la UE ha registrado continuamente un déficit comercial con China, que ha pasado de 129.000 millones de euros en 2011 a 249.000 millones en 2021. Los productos chinos representan alrededor del 18% de las importaciones extraeuropeas de la UE, frente al 6% a principios de la década de 2000, con un aumento espectacular de la calidad de los productos chinos.
Europa en entredichoHasta 2021, la UE era exportadora neta de mercancías. Pero la subida del precio de los hidrocarburos la ha hecho entrar en déficit, con el aumento del coste de las importaciones de petróleo y gas que se suma a la deslocalización exprés de algunos fabricantes europeos (sobre todo del sector químico) a China, y a la pérdida de competitividad de los productos europeos, cuyo precio de coste se ve incrementado por la subida de los costes energéticos.
Figura 1.- Comercio de bienes fuera de la UE, 2012-2022
El cambio de orientación en Estados Unidos ha añadido un grado más de gravedad a este desequilibrio repentino, ya que se ha vuelto muy ventajoso para los fabricantes europeos de tamaño mundial instalar fábricas en Estados Unidos. Por último, el comercio con China está cambiando, y la llegada de los fabricantes chinos de automóviles suena como un desafío a una de las especializaciones europeas.
El importe de las subvenciones en el marco del IRA, o de las ayudas a los semiconductores, tiene al menos la ventaja de ser transparente, lo que no ocurre con las subvenciones chinas, que son considerables y totalmente opacas.
Es con respecto a las subvenciones americanas, y a la política industrial americana, que la Unión Europea se ha vuelto loca. 'He dado la voz de alarma porque veo el impacto de este famoso IRA puesto sobre la mesa por los americanos, 367.000 millones de dólares de subvenciones propuestas en proporciones gigantescas, (...) lo que crea un verdadero elemento de distorsión de la competencia', dijo Thierry Breton. La UE teme que las empresas europeas instalen fábricas en suelo americano atraídas por las cuantiosas subvenciones del IRA, como Volkswagen, que ha financiado una fábrica de vehículos eléctricos de 2.000 millones de dólares en Carolina del Sur. Los fabricantes japoneses podrán beneficiarse, al igual que sus competidores estadounidenses y coreanos, de las subvenciones concedidas por la administración Biden a los vehículos eléctricos ensamblados en Estados Unidos. Las marcas europeas esperan un acuerdo similar.
Aunque hay que felicitarse por la toma de conciencia europea, y hay que tomar nota de la calificación de China como competidor sistémico, de ello no se deduce necesariamente que los planes europeos expuestos en dos grandes textos (el programa Green Economy y la ley Net Zero Industry presentada el 23 de marzo) sean realistas. Y en un contexto marcado por el crecimiento explosivo previsto de todo el sector de la industria verde, Europa se está quedando rezagada.
El primer compromiso de la UE es que para 2030 la UE produzca al menos el 40% de sus tecnologías limpias clave, como baterías, turbinas eólicas, electrolizadores, biometano, etc. El segundo texto sobre materias primas pretende asegurar el suministro de la UE de minerales críticos como el litio, el cobalto para baterías eléctricas y el silicio. El texto también propone un ambicioso programa de reciclaje y diversificación de los suministros. Para 2030, la UE quiere extraer de suelo europeo el 10% de su consumo de materias primas estratégicas (frente al 3% actual) y dejar de depender de un solo país tercero para más del 65% de sus importaciones de materias primas estratégicas. En la actualidad, la UE importa de China el 97% de su litio y el 93% de su magnesio.
El problema empezó en el corazón de Europa, con una política mal concebida de apoyo a la industria en Alemania, que se tradujo en subvenciones masivas a los consumidores. En 2008, los fabricantes fotovoltaicos chinos aumentaron la producción de paneles solares hasta tal punto que la oferta mundial duplicó la demanda, lo que provocó un desplome de los precios que devastó la industria europea (y a los fabricantes chinos, más débiles). No fue hasta 2012, a raíz de una petición de los productores solares europeos, cuando la Comisión Europea inició una investigación antidumping sobre los fotovoltaicos chinos, la mayor investigación antidumping jamás iniciada. Las importaciones de paneles solares chinos habían alcanzado los 20.000 millones de euros en 2011, y en la primavera de 2013 la investigación de la UE concluyó que los paneles solares chinos se vendían a precios de dumping.
La UE les impuso aranceles, pero China tomó inmediatamente represalias iniciando una investigación sobre los vinos europeos, medida que afecta directamente a varios países de la UE. Era demasiado tarde para la fotovoltaica europea. Entre 2007 y 2017, la cuota mundial de fotovoltaica producida en Europa cayó del 30% al 3%. Muchas empresas solares europeas quebraron o fueron absorbidas: Q-Cells, Solon, Conergy, Solarion, SMA Solar, Sunways, Solarwatt y, por último, SolarWorld, una empresa solar con casi 3000 empleados. La mayoría de las empresas solares que permanecen en este mercado en Europa son principalmente subcontratistas, que compran sus paneles solares en Asia, y sobre todo no quieren más medidas antidumping para los fabricantes chinos. La difícil reconstitución de una industria europea se juega sobre todo en nichos de mercado.
China es hoy fuerte, económica y políticamente. Con respecto a la Unión Europea y Estados Unidos, China está preparada para unas relaciones basadas en un equilibrio de poder, y hace tiempo que adoptó una política industrial muy ofensiva.
Si la ambición europea es grande, los medios tardan en movilizarse. Por el momento no está prevista ninguna financiación comunitaria, pero Bruselas ha aligerado las normas sobre ayudas estatales, propone una simplificación de los procedimientos hasta 2025 y una movilización de los fondos europeos aún no utilizados. La propuesta de un fondo soberano sigue siendo problemática, ya que los Veintisiete tienen opiniones divergentes sobre su necesidad. Según algunas estimaciones, la UE debería invertir 450.000 millones al año para su 'descarbonización'. El proyecto europeo está en marcha, pero las medidas operativas tardan en llegar.
Estados Unidos ha optado por una nueva política industrial activa para responder al triple desafío ya mencionado, pero también para recuperar una clase media susceptible a las sirenas del populismo. Este programa ya está en marcha y ya se han firmado los primeros cheques de la Chips Act.
Europa retrocede hacia el intervencionismo industrial por su opción librecambista y multilateralista. El problema es que, si bien ha tenido éxito en su conjunto (la excepción francesa se debe a factores locales y, en particular, a la opción de una política de demanda mantenida durante mucho tiempo), ahora resulta insuficiente. Es cierto que el régimen de ayudas estatales se ha flexibilizado y que en un cierto número de sectores (hidrógeno, quantum, baterías) se han empezado a poner en marcha políticas articuladas que combinan subvenciones a la I+D y apoyo a la industrialización. Pero la envergadura sigue siendo modesta.
A pesar de ello, Europa se ha fijado objetivos específicos voluntarios. Aunque de momento parezcan inalcanzables, constituyen una base prometedora. La evolución geopolítica y el conflicto chino-estadounidense obligarán a Europa, si no quiere alinearse, a definir su propia línea. Lo que está en juego hoy para Europa es la preservación de sus bases industriales, que están siendo puestas a prueba por las estrategias china y estadounidense. La Unión Europea debe promover sus propios intereses y denunciar la falta de acceso recíproco. ¿Hay que ir más lejos? ¿Hay que prever una Buy European Act? Por el momento, el paso a dar es demasiado alto.
El importe de las subvenciones en el marco del IRA, o de las ayudas a los semiconductores, tiene al menos la ventaja de ser transparente, lo que no ocurre con las subvenciones chinas, que son considerables y totalmente opacas.
Es con respecto a las subvenciones americanas, y a la política industrial americana, que la Unión Europea se ha vuelto loca. 'He dado la voz de alarma porque veo el impacto de este famoso IRA puesto sobre la mesa por los americanos, 367.000 millones de dólares de subvenciones propuestas en proporciones gigantescas, (...) lo que crea un verdadero elemento de distorsión de la competencia', dijo Thierry Breton. La UE teme que las empresas europeas instalen fábricas en suelo americano atraídas por las cuantiosas subvenciones del IRA, como Volkswagen, que ha financiado una fábrica de vehículos eléctricos de 2.000 millones de dólares en Carolina del Sur. Los fabricantes japoneses podrán beneficiarse, al igual que sus competidores estadounidenses y coreanos, de las subvenciones concedidas por la administración Biden a los vehículos eléctricos ensamblados en Estados Unidos. Las marcas europeas esperan un acuerdo similar.
Aunque hay que felicitarse por la toma de conciencia europea, y hay que tomar nota de la calificación de China como competidor sistémico, de ello no se deduce necesariamente que los planes europeos expuestos en dos grandes textos (el programa Green Economy y la ley Net Zero Industry presentada el 23 de marzo) sean realistas. Y en un contexto marcado por el crecimiento explosivo previsto de todo el sector de la industria verde, Europa se está quedando rezagada.
El primer compromiso de la UE es que para 2030 la UE produzca al menos el 40% de sus tecnologías limpias clave, como baterías, turbinas eólicas, electrolizadores, biometano, etc. El segundo texto sobre materias primas pretende asegurar el suministro de la UE de minerales críticos como el litio, el cobalto para baterías eléctricas y el silicio. El texto también propone un ambicioso programa de reciclaje y diversificación de los suministros. Para 2030, la UE quiere extraer de suelo europeo el 10% de su consumo de materias primas estratégicas (frente al 3% actual) y dejar de depender de un solo país tercero para más del 65% de sus importaciones de materias primas estratégicas. En la actualidad, la UE importa de China el 97% de su litio y el 93% de su magnesio.
Dudas pendientesEl ejemplo de la desaparición de la industria de paneles solares deja dudas sobre la capacidad de Europa para acelerar su transformación: Europa no ha sido capaz de resistir el tsunami chino, su industria solar ha sido barrida y sus organismos reguladores no han sido capaces de frenar la marea: el fracaso es político, industrial y normativo.
El problema empezó en el corazón de Europa, con una política mal concebida de apoyo a la industria en Alemania, que se tradujo en subvenciones masivas a los consumidores. En 2008, los fabricantes fotovoltaicos chinos aumentaron la producción de paneles solares hasta tal punto que la oferta mundial duplicó la demanda, lo que provocó un desplome de los precios que devastó la industria europea (y a los fabricantes chinos, más débiles). No fue hasta 2012, a raíz de una petición de los productores solares europeos, cuando la Comisión Europea inició una investigación antidumping sobre los fotovoltaicos chinos, la mayor investigación antidumping jamás iniciada. Las importaciones de paneles solares chinos habían alcanzado los 20.000 millones de euros en 2011, y en la primavera de 2013 la investigación de la UE concluyó que los paneles solares chinos se vendían a precios de dumping.
La UE les impuso aranceles, pero China tomó inmediatamente represalias iniciando una investigación sobre los vinos europeos, medida que afecta directamente a varios países de la UE. Era demasiado tarde para la fotovoltaica europea. Entre 2007 y 2017, la cuota mundial de fotovoltaica producida en Europa cayó del 30% al 3%. Muchas empresas solares europeas quebraron o fueron absorbidas: Q-Cells, Solon, Conergy, Solarion, SMA Solar, Sunways, Solarwatt y, por último, SolarWorld, una empresa solar con casi 3000 empleados. La mayoría de las empresas solares que permanecen en este mercado en Europa son principalmente subcontratistas, que compran sus paneles solares en Asia, y sobre todo no quieren más medidas antidumping para los fabricantes chinos. La difícil reconstitución de una industria europea se juega sobre todo en nichos de mercado.
China es hoy fuerte, económica y políticamente. Con respecto a la Unión Europea y Estados Unidos, China está preparada para unas relaciones basadas en un equilibrio de poder, y hace tiempo que adoptó una política industrial muy ofensiva.
Si la ambición europea es grande, los medios tardan en movilizarse. Por el momento no está prevista ninguna financiación comunitaria, pero Bruselas ha aligerado las normas sobre ayudas estatales, propone una simplificación de los procedimientos hasta 2025 y una movilización de los fondos europeos aún no utilizados. La propuesta de un fondo soberano sigue siendo problemática, ya que los Veintisiete tienen opiniones divergentes sobre su necesidad. Según algunas estimaciones, la UE debería invertir 450.000 millones al año para su 'descarbonización'. El proyecto europeo está en marcha, pero las medidas operativas tardan en llegar.
Estados Unidos ha optado por una nueva política industrial activa para responder al triple desafío ya mencionado, pero también para recuperar una clase media susceptible a las sirenas del populismo. Este programa ya está en marcha y ya se han firmado los primeros cheques de la Chips Act.
Europa retrocede hacia el intervencionismo industrial por su opción librecambista y multilateralista. El problema es que, si bien ha tenido éxito en su conjunto (la excepción francesa se debe a factores locales y, en particular, a la opción de una política de demanda mantenida durante mucho tiempo), ahora resulta insuficiente. Es cierto que el régimen de ayudas estatales se ha flexibilizado y que en un cierto número de sectores (hidrógeno, quantum, baterías) se han empezado a poner en marcha políticas articuladas que combinan subvenciones a la I+D y apoyo a la industrialización. Pero la envergadura sigue siendo modesta.
A pesar de ello, Europa se ha fijado objetivos específicos voluntarios. Aunque de momento parezcan inalcanzables, constituyen una base prometedora. La evolución geopolítica y el conflicto chino-estadounidense obligarán a Europa, si no quiere alinearse, a definir su propia línea. Lo que está en juego hoy para Europa es la preservación de sus bases industriales, que están siendo puestas a prueba por las estrategias china y estadounidense. La Unión Europea debe promover sus propios intereses y denunciar la falta de acceso recíproco. ¿Hay que ir más lejos? ¿Hay que prever una Buy European Act? Por el momento, el paso a dar es demasiado alto.
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Traducción del artículo original en francés publicado en Telos
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Pierre-André Buigues
Profesor de la Toulouse Business School (Université de Toulouse, Francia)
Fue jefe de la Unidad de Antimonopolio y asesor económico de la Comisión Europea. Experto asociado al Centro Europeo de Derecho Económico de Essec (Francia), y onsultor en materia de competencia y regulación.
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